秦淮河环境综合整治工程建设管理经验浅谈

摘要：本文结合南京秦淮河环境综合整治工程的运作管理实践，对该项目的建设背景及成功作了简要的介绍，对该项目的建设管理及运作经验进行全面总结。

关键词：建设工程 项目管理 项目法人责任制

秦淮河综合整治工程是一个集城市防洪、环保截污、市政道路与管网、城市景观以及安居等多项工程为一体的复杂系统工程，该工程是南京市水环境治理史上工程规模最大、建设标准最高、项目投资最多的综合性系统工程。

2002年底，在深入调研、科学规划的基础上，南京市政府正式启动秦淮河环境综合整治，要求把秦淮河主城12.5km段建设成为一条流动的河、美丽的河、繁华的河。

在2002年底至2005年9月近三年的建设期里，秦淮河综合整治工程顺利动迁了4356户居民和97家工企单位，完成拆迁面积38万平方米；改造防洪墙20公里；铺设污水截流管道25公里，截流大小排污口550个；沿线修缮城墙5公里、改造出新房屋110余幢，美化亮化桥梁13座；在两岸形成绿地面积100万平方米，累计完成投资约25亿元。 在第十届全国运动会召开之前，圆满实现了工程预定目标：外秦淮河水质从整治前的劣5类水提升为4类水，十多公里的河道碧波荡漾、垂柳依依，曲折穿行于古城墙和现代化楼群之间，重现秦淮美景。工程效果得到了国家、省、市各级领导和广大人民群众的充分肯定和认可，国务院总理在秦淮河石头城公园段视察时就称赞：“南京是最美的城市”。秦淮河环境综合整治成效也受到联合国人居环境署的关注，该署先后4次来南京实地考察，其执行主任安娜・迪蒂贝琼称赞：“秦淮河环境改善是政府财力、公共资源成功用于环境治理的一个榜样”。

在如此短的建设周期内，建设者们能克服拆迁、汛期等重重困难，保质保量地完成了各项建设目标，不仅提升和改善了城市形象，还为实现城市的可持续发展提供了新的经济增长点，做到了政府满意、百姓满意。纵观秦淮河环境综合整治工程的建设历程，其项目运作和管理模式是工程顺利实施最重要的保障。秦淮河环境综合整治工程在学习和借鉴国内外工程建设管理经验的基础上，进行了大量、有益的实践和探索，形成了一套具有秦淮河环境综合整治工程特点的成熟、完整的建设管理模式，对工程建设实现了全过程、全方位的计划、组织、协调和控制。

一、健全、完善的组织管理体系是项目顺利实施的保障

南京市市委、市政府高度重视秦淮河环境综合整治工程，专门成立了工程指挥部（下称指挥部），指挥部由市委书记担任指挥长，日常管理协调工作由城建分管副市长负责，指挥部下设办公室，由工程涉及的各个专业部门和区政府组成，指挥部办公室进行具体的协调、指挥，同时按市场化运作的要求组建了项目运作平台，项目公司按项目法人管理制的要求全面负责综合整治工程的建设、融资及建成后的运营管理。为调动秦淮河沿线各区及涉及的有关专业部门的积极性，项目公司根据“条块分工，各负其责”的原则将部分工程交与有关专业部门或区政府牵头组织实施，委托有关建设单位进行具体的工程建设管理，委托建设单位在工程组织建设上服从项目公司的统一部署和管理。

二、高起点、科学系统的规划、设计是建设精品工程的基础

在项目启动之初，南京市以规划、建设部门牵头，环保、水利、市政公用、交通、园林等部门通力合作，编制形成了秦淮河环境综合整治规划方案建议稿，经工程指挥部认可后，在此基础上邀请了多家国际知名的规划设计单位进行市场化招标，经专家评选，确定澳大利亚BAZO（巴硕）公司提供的规划方案中标，规划思路为：通过防洪工程，消除洪涝隐患；通过治水工程，实现碧水长流；通过环保工程，达到河清岸绿；通过安居工程，实现安居乐业；通过景观工程，展示山水城林；通过上述措施，实现河道及沿线土地的功能转换和提升，实现人与自然的和谐共处。在项目运作实施中工程指挥部又专门成立了一个由建筑、规划、环保、水利、市政、景观等多方面专家组成的9人专家组对每个重要的设计方案节点进行论证把关，保证了规划实施的延续性和工程建设的整体效果。

三、顺应投融资体制改革需要，充分利用政府提供的优惠政策和特许经营权，搭建融资平台，是项目顺利推进的关键

按传统思路，水环境治理等公益性项目应由政府出资建设，但依靠现有地方财力和管理模式难以支撑秦淮河整治工程的投资和建设。秦淮河环境综合整治工程按照深化投融资体制改革的要求，大胆创新，探索出一条公益性项目市场化运作的新路径。

利用政府提供的配套政策和特许经营权，南京市城建集团组建了南京秦淮河建设开发有限公司作为项目融资运作平台，承担整治项目的融资、建设管理及运营职能。

项目公司在市场化运作中，充分利用政府赋予的20年时限内从全市每年新增污水处理费中提取的一部分资金，以及部分划拨土地的收益为信用担保，通过“用时间换空间”，以增量资本盘活存量资产。获取银团贷款和个人投资委托贷款；同时积极争取国家水利专项资金，在不增加市政府财政负担的情况下，实现了25亿元工程投资的资金平衡，确保了工程的顺利推进。同时项目公司紧紧抓住政府给予的旅游、广告开发的两个特许经营权，精心策划、努力打造一条具有旅游开发潜力的河道。秦淮河旅游功能的开发利用消除了项目公司的发展的后顾之忧，为企业可持续发展打下了坚实的基础。另外通过合理的规划布局，按绿化面积的一定比例建设经营设施和部分管理用房，通过经营权转让拍卖形式解决了建设形成的100多万平方米绿地和大量公共设施的管理养护经费来源，实现了以设施养资产，不给市政府增加任何负担。一位城市管理专家如是评价：“具有显著经济、社会和生态效应的秦淮河环境整治工程建成后，给城市管理留下的不是包袱而是不断产生放大效应的财富。”

四、坚持实行项目法人责任制，确立项目法人在工程建设中的主导地位，有利于正确把握工程建设的方向

秦淮河环境综合整治工程是个系统工程，战线长，涉及部门多，在工程建设初期，各辖区政府和有关部门也各有想法，专项工程建设思路与工程总体建设思路、部门利益与整体利益也存在不一致之处。为了实现工程总体目标，工程指挥部牢牢确立了项目法人在建设管理中的主导作用，坚持实行项目法人责任制，重大经济和合同问题由项目法人决策，充分发挥项目法人对各方的协调作用，项目法人与委托建设、监理、设计、施工单位的关系职责全部以合同形式进行规范，用合同来明确各方的权利和义务，约束和规范各方的行为。在整个项目管理中，项目公司作为项目法人，在工程建设指挥部领导下，承担整治项目的融资、建设管理及运营，指挥部不干涉项目公司的具体管理工作。项目公司在项目管理活动中严格按合同进行管理，并通过《南京秦淮河综合整治工程变更管理暂行规定》、《南京秦淮河综合整治工程计量与支付管理暂行规定》等制度的实施，控制了工程造价，实现了各项工程的同步推进。

项目法人责任制解决了多头向政府负责、参建单位权责不清的问题，明确了责任主体，形成了各负其责、相互协作的建设管理框架，为取得工程优质、工期提前、投资节约的好成绩打下了良好的基础，此举也使政府有关部门从繁杂的工程建设事务中解脱出来，降低了建设成本和管理费用，提高了工作效率。

五、体现“以人为本”理念，服从、服务于广大人民群众的利益，工程建设顺利推进就有了动力

秦淮河综合环境综合整治是南京市规模空前的综合性大型公益性工程，也是造福百姓的民心工程。在工程建设初期，指挥部就提出要把体现以人为本、让人民群众分享整治成果，作为整治工作的一项重要目标；把人民群众的满意度和赞成度，作为检验整治工作的重要标准。在规划设计过程中，坚持走群众路线，重点项目及时向广大市民公告，让广大市民充分发表自己的意见和建议，使整治过程成为科学决策、民主决策的过程。在整治建设过程中，各参建单位坚持“整治为了人民、整治依靠人民、整治成果由人民分享”的原则，真正为人民群众办好事，办实事。沿线各区在动迁过程中，坚持依法拆迁、科学拆迁，在加快拆迁进度的同时，切实维护被拆迁人的利益，取得了被拆迁居民和单位的理解和支持，保证了工程建设总体目标的顺利完成。