基于再分配改革与政府转型的城乡统筹发展思考

城乡社会再分配制度是当前亟须解决的重大现实问题｡由于政府是城乡关系的缔造者和新制度安排的供给者,因此它在职能界定､行为规范､约束机制等方面的全面转型是保障社会再分配制度改革顺利进行的必不可少的变迁要素｡在所有涉及我国城乡统筹发展的制度中,社会再分配制度改革与政府职能转型的关联度最大｡无论是处在制度僵滞状态还是开始制度创新直至最终走向制度均衡,背后始终隐含着政府职能如何转型的问题,而将它视作同一性质的问题抑或一个问题的两个方面,既是深入研究统筹战略的重要方法,也是统筹战略付诸实施的路径依赖｡

关键词:社会再分配制度;政府职能转型;城乡统筹发展

中图分类号:F123．6 文献标识码:A 文章编号:1003―5656(2006)06―0056―08

城乡统筹所要破解的种种制度问题是相互关联的整体性“集合”｡从历时关联的视角考察,“二元分治”的户籍制度是我国城乡彼此分割､失衡发展的一大根基,其它制度性问题无外乎这一根基的必然衍生｡但是自1979年经济体制改革以来,数以亿计的农民工成为城市建设者,他们中有相当部分的人已在城市拥有固定职业｡就业人口流动以及农村富余劳动力向城市转移,很大程度上不再受制于传统户籍制度的束缚｡换言之,这一制度的“耐久性”与“稳定性”正日趋瓦解,近乎名存实亡｡尽管它是与城乡居民的劳动就业制度､社会福利制度关联最强的制度,废止这一制度是推进城镇化､实现人口合理有序流动的必然选择和必要保证,然而从共时关联的层面分析,这一制度已不是阻隔我国城乡差距缩小和影响城乡经济社会统筹发展的最主要障碍｡相反,过去曾以此为基础衍生的城乡社会再分配制度开始成为亟须摆上首要日程重新安排的重大现实问题｡

社会再分配制度改革,本质上是通过对社会成员和各利益主体利益关系的引导､规范､分配和调控,消弭社会矛盾,实现公共利益最大化｡在这里,新制度的质量和有效性是至关重要的｡由于政府是城乡关系的缔造者和新制度安排的供给者,它一方面需要从代表公众意志的价值观出发,将社会再分配制度的改革定位于切实维护和保障城乡居民的平等权益;另一方面其自身又是个特殊的利益群体,无法回避与其他利益群体特别是弱势群体在利益诉求上的矛盾｡因此,政府在职能界定､行为规范､约束机制等方面的全面转型是保障社会再分配制度改革顺利进行的必不可少的变迁要素｡

一､居民生活福利方面的城乡制度性差距

统筹是社会再分配的核心思想｡社会再分配制度与城乡统筹发展原本就有渊源上的自然契合和逻辑上的必然联系,所以启动城乡统筹发展当首推社会再分配制度改革｡后者可在相当大的力度上将缩小城乡差距的速度大大推进一步,为经济社会的协调发展打下稳定而又长效的心理基础和政治基础｡在此基础上,城乡制度系统中其它制度的改革可望产生人们常言的“多米诺骨牌”效应,即制度的关联性变迁｡

本文认为,体现在城乡社会再分配制度中的统筹应当是利益格局调整的帕累托改进,而最能彰显这一特质的是社会保障制度和公共产品供给制度｡

严格地讲,我国城乡统筹的社会保障制度改革还没有真正破题,仅从城乡养老保险参保人数看,经济较为发达的东部地区和经济欠发达的中部地区以及经济发展落后的西部地区均无一例外地存在着明显落差,经济较为发达的地区并没有在社会保障制度方面对城乡差距的缩小作出本应有的贡献｡

在这个问题上,农民工在城市所受到的歧视性待遇最具有典型性｡目前全国各大中小城镇务工的农民工已超过2.1亿,并且每年以4.5%即450万人的速度递增｡他们已经成为城市“产业工人的重要组成部分”①,大多分布在建筑､保安､环卫､纺织､加工等劳动强度密集的行业和第三产业｡如果有全国统筹的社会保障制度的庇护,他们不会感到异己和失落｡但现状是,一方面经济发展､产业结构调整､城市进步须臾不可或缺这些填充到劳动密集型行业中来的农民工,因为离了他们这些行业难以发展;另一方面城市社会又在歧视他们,不愿对他们平等相待｡近年来,有的城市虽然出台了对农民工实行综合保障的制度,但在具体实施中未能做到与城市职工一视同仁｡城市职工每月的社会保障占其个人工资收入的60%以上,而农民工每月的社会保险金却不到城市职工月工资的8%｡在社会保险支付方式上,仅养老保险一项,对待城市职工是在其退休后按月支付,有稳定的收入保障;而对待农民工则是到了退休年龄才一次性发给一笔养老金,并且仅是他(她)个人当初缴纳的5%,不包括用人单位缴纳的7.5%②｡

农民工在一座城市就业所面对的社会保障制度尚且如此,那么在不同城市之间流动就业的情形又将是怎样呢?有人曾作过分析③,倘若一个农民工在上海企业､温州企业､深圳企业､厦门企业分别工作了3―5年,且都参加了当地的社会保险缴费,连续缴费已满15年｡如果是城镇职工,退休时可享受养老和医疗保险待遇｡然而这位农民工却没有这么幸运,因为上述城市都只承认他在本市工作期间的缴费,并且个人部分已随其工作地点变换而转移了,统筹部分是不转移的｡这样一来,他只有一种归宿――不得不将个人缴纳帐户转回原籍｡农民工参与社会保障无论他怎样缴费均与社会统筹无缘,说明社会并没有形成行之有效的鼓励农民退出农业农村的机制｡可见,“筹而不统”的制度安排实际上是一方受益､一方受损的非帕累托改进｡如果上述制度一仍其旧,已经被城市化､工业化吸纳的昔日农民便难以真正“脱胎换骨”,成为“新型工资劳动者”｡

与之相仿,公共产品供给制度在城乡安排的不对称不协调也是显而易见的｡以教育为例,在城乡区别对待的教育制度下,2002年全国5800亿元左右的教育总投入中有77%配置于城市少数重点中学和大学｡农村义务教育78%的投入由乡镇负担,9%左右由县财政负担,11%由省财政负担,中央财政负担不足2%①｡2001年教育部颁发的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》按照在校学生数量核定中小学教师编制 ,其中初中的生师比农村为18?押1､县镇16?押1､城市13.5?押1;小学的生师比农村为23?押1､县镇21?押1､城市19?押1｡按理,农村与城市相比,人居分散､学校规模小,教师配置标准应当高于城市,而现状却大相径庭｡无论是经济较发达的东部地区还是经济落后的西部地区,城乡之间的教育差距均大于经济差距｡1995年至2002年,京､津､沪三大直辖市城乡居民人均消费水平的差距从1.9倍扩大到2.34倍,人均教育支出的差距则由1.87倍扩大到2.97倍;广西､贵州､云南､甘肃､青海五省城乡居民人均消费水平的差距从3.7倍扩大到3.82倍,人均教育支出的差距由4.73倍扩大到5.80倍②｡

再以社会福利制度为例,这是一种以需求而不是以贡献来确定每个社会成员“从摇篮到坟墓”的生命旅程中都具有享受资格的制度｡它有别于根据个人缴费情况确定受益资格的社会保险和社会保障,是最能体现人人平等与社会公平的基础性制度｡政府是安排和推行这一制度的直接责任主体｡在社会福利建设方面,资金投入力度和政策支持力度的城乡差距也是显而易见的｡在城市,社会福利正由“单位制”向“社会制”转变,社会政策与经济政策的互动性正逐渐体现出来,并且弱势群体的社会福利基本上由政府投资兴办,民政部门管理;特别是上世纪90年代以来他们受到社会保险和社会福利两张安全网的全方位覆盖｡然而在农村则是另一番情形｡一是缺乏统一的组织领导,特别是相当多的乡镇社会福利事业近乎瘫痪｡二是机构匮乏､结构不合理｡全国44000多个乡镇､732400多个自然村,但社会福利机构仅有258532所｡许多乡镇至今没有敬老院,绝大多数县没有专门的儿童福利机构和残疾人康复训练中心(800多万精神病患者､3200万残疾人的康复治疗难以落实),社会福利企业更是寥寥无几｡三是政出多门､管理混乱,财政､民政､教育､卫生等部门各有各的规定,难以协调｡

医疗方面,城市除了有以政府投入为主体的医疗保障外,职工所在单位有相应的定期体检制度,居民所在的街道也有保健服务,形成了多层次､全方位的医疗体系｡但同样的服务在广大农村相当匮乏,1978年农村合作医疗的覆盖率为85%,目前已降至20%以下;城乡医院数比例由1997年的53∶47扩大为2003年的59∶41｡据卫生部估计,全国农村人口的40%至60%看不起病或因病致贫,一些贫困地区60%至80%的患病农民死于家中③｡最令人担忧的是,绝大多数农村没有建立区､乡､村传染病防治信息管理体系和计算机直报网络,难以对公共卫生突发事件做到及时发现､及时报告､及时控制｡

由此可见,制度性公共产品供给和服务性公共产品供给的城乡差距是相当大的｡这些差距虽然表象为社会利益失衡,但隐含其后的深层问题是政策性､制度性不公平｡究其原因,有些属于长期“制度空白”之故;有些是在改革中成本支付能力有限,公共财政尚未成为全体城乡居民的“普照之光”;有些则是由于缺乏正确的制度设计和卓有成效的运作所致｡归根到底,政策供给､制度安排的不协调不对称是问题的实质｡

二､资源配置方面的城乡制度性差距

总体上看,缩小城乡差距进而实现统筹发展,是在区域经济框架内进行的,因而与之相关的政府职能转型主要指省､市､县地方政府的职能转型｡这三级政府的职能转型既可能是帕累托改进,也可能是非帕累托改进｡非帕累托改进的城乡制度关系,通常表现为一些地方政府颁发的新规定､施行办法及其监管措施烙有明显的“城市偏向”(利普顿,1968),为城市居民实现利益诉求创造了机会和条件,但同时也使已进城的农民工､未进城的农村居民处境变得更差｡前者作为强势的利益群体有可能影响政府行为,不愿意看到这种失衡的利益关系得以调整的新制度出现｡从以下的考察中可以清晰地发现,正是各种非帕累托改进的城乡制度供给固化了缩小二者差距的难度｡

1．劳动就业制度｡在市场经济条件下,城市居民的职业构成模式及收入增长来源与农村农民的职业构成模式及收入增长来源均呈现多样化､多元化趋向,并且后者在很大程度上已超越原有乡镇非农产业的范畴而迅速融入现代社会化大生产｡在此背景下,就业竞争异常激烈｡然而现行的有关政策是明显偏向城市职工的,他们一旦下岗,制度安排上既有最低生活保障线庇护,又有“再就业工程”给予生机;而农民工下岗或农民失去土地,既没有最低生活保障线,也没有“再就业工程”的召唤,甚至有些城市还推出了所谓“腾笼换鸟”的就业政策,即撵走农民工,腾出位置给城市下岗职工｡目前全国农村有近2亿失业､隐性失业人口,同城市居民一样,收入保障的本质是个就业问题,不让他们享有与城市居民同等待遇的就业政策,城乡劳动力市场一体化､人力资源优化配置便无从谈起｡

2．土地征用制度｡我国现代化制度设计采取的是城市优先发展战略,目的是迅速建立有利于维护国家的物质技术基础｡在这样的制度安排下,许多城市纷纷提出要“率先”实现､“尽早”实现现代化｡不管它们的主观愿望是否正确､能否如愿以偿,客观上近十年来绝大多数城市的体量､规模及综合竞争能力有了显著的扩张和提高｡然而这一制度经过多年运行,自身固有的缺陷和不足已经暴露,优先发展战略在尖锐的城乡矛盾中愈来愈难以为继｡问题恰恰出在农村大量的土地资源被廉价地卷入城市现代化进程,而农民自己却被长期排斥在现代化建设之外｡同样是土地征用,在城市它按照市场化规则运作并因稀缺而价值连城,在农村它仍然笼罩在政府指令､强行实施的计划经济阴影下｡由于现行的《宪法》和《土地管理法》并没有对什么是公共利益､哪些建设项目属于公共利益作出明确而具体的规定,因此尽管在法律上规定了土地征用只能出于“社会公共利益”的需要,但语焉不详的条律为政府的意愿偏好打下了埋伏｡不少地方政府任意欺负农民这一中国社会最弱的弱势群体,随意征用农村土地,随意扩大征地范围,随意滥用征地自由裁量权,随意支付象征性补偿费将农民一推了之,把相当多的非公共利益的商业性用地和经营性用地纳入“公共利益”范畴,人为地造成了一批又一批种地无田､就业无岗､低保无份的“三无”农民｡目前全国失地农民已达4000多万,并且每年以250万至300万人的速度递增｡据国土资源部2004年公布的数据显示,过去7年中全国耕地至少“蒸发”了1亿亩,其中仅2003年一年耕地面积锐减3800多万亩｡耕地保护红线一再失守,根本原因是真正掌握土地所有权的是地方政府和少数乡镇基层干部(1978年至2005年,低价征地从农民手中吞噬4万亿元),而土地的主人们不仅不能决定土地命运,甚至连起码的知情权都被剥夺｡

3．融资制度｡长期以来,我国只有日趋完善的“城市金融”,没有真正意义上的“农村金融”｡政府主导型金融体制改革的导向始终是为城市工业发展筹集资金,重点支持国有工业企业,城市发展获得了全社会80%以上的投资｡由于强调城市过多,关注农村太少,农村金融无论其体系发育还是制度安排都在走向边缘化､空洞化｡地方政府在贷款资金投向上有绝对的发言权,迫使农村信用社相当比例的资金投向非农领域｡2002年,全国农村信用社从农村流出的资金约3000亿元,而同年农业信贷只占全国贷款余额的5.2%,农户贷款覆盖率仅为25%,多达四分之三的农户没有享受到农业贷款①｡“只吸收存款不发放贷款”的3.2万个邮政储蓄网点,以其代办点遍布乡村和办理汇款等方面的优势,将农民出售农副产品的资金和外出打工汇回的资金,充分吸收并逐级上划转存人民银行｡2002年全国储蓄存款余额6600多亿元,其中4500多亿元来自县以下乡村,占68.18%｡尽管这些资金成为中央银行基础货币后,其中有一部分通过支农再贷款形式返还到农业领域,但把支农贷款视为救济的情形相当普遍,所以绝大部分资金实际上游离在农村之外｡在这种供给型金融抑制的常态下,农村无可奈何地在为城市源源不断的“输血”中“贫血”和“失血”｡于是,农村经济发展所需资金不得不越来越依赖体制外非正规金融的融资渠道｡据全国农村固定观察点对2万多个农户的调查,在2003年的农户借款中,来自私人借款占71.83%,农村正规金融机构只占四分之一｡这不仅增加了农村经济发展的成本,而且在这样的制度环境中几乎所有金融创新对经济发展的推动效应都与农业､农村､农民失之交臂｡

政府的职能定位及其制度影响力厚此薄彼地对待城市与农村,是城乡差距迟迟不能有效缩小的根源所在｡在一个倡行以人为本的社会里,人本精神是要通过公平的政策和制度安排来体现的,而应当担此责任并且能够担此责任的惟有各级政府｡我国城乡差距由来已久,经济体制改革为缩小这一差距创造了空前良机,但结果是不缩反扩｡其要害在于许多地方政府职能没有真正转到为全体人民创造平等生活､公平竞争的社会环境上来,而是继续在重城轻乡､重工轻农的惯性思维下施政,有意无意地传承着旧体制的衣钵,为保护城市利益而不惜漠视农村利益｡因此在实践过程中,在触及问题本质时,缩小城乡差距经常是一道无解之题｡可以这样说,我国的城乡差距是在政府职能及其影响力强制性安排下的差距,政府的作为与不作为直接关系到城乡差距的大小｡人民群众是创造物质财富的主体,政府是创造制度环境的主体｡我国目前的城乡差距与其说是居民收入的差距､财富拥有的差距,毋宁说是制度安排的差距,前者是后者的表征,后者是前者的归因;与其说是制度安排的差距,毋宁说是政府职能转型在城乡不同步体现的差距,前者是后者的派生,后者是前者的原生｡

三､城乡统筹视野下的制度公正与政府职能转型

城市统筹视野下的制度公正,从根本上讲是制度变迁要适应制度需求,尤其要解决面对统筹而存在的制度空白､制度短缺以及制度供给的结构性失衡｡同时,对过时的无统筹之效的制度要下决心摒弃｡制度因素是城乡统筹最重要的内生变量和必备资源,是其他因素难以替代的;政府职能转型是城乡统筹发展重中之重的外部条件和基本前提,也是其他条件难以替代的｡这就使我们不能不关注制度变迁和政府职能转型所承载的伦理价值｡这是一种群体伦理,依附于制度而存在,通过一系列由政府颁发的政策､法规和条例表现出来｡不公正的城乡制度只会产生“集体排他”效应,进而形成 “共同群体”,这个共同群体难免会做出激烈反应,社会矛盾由此激化(有些省的从1993年至2003年10年间增长6倍;全国集体劳动争议案从684件上升到11024件,平均每年增长40.5%)｡因此,公正是城乡制度的首要价值,正如公平竞争是市场经济体制的首要价值一样｡制度公正比以往任何时候都显得重要,因为社会力量的整合只有靠它;政府职能转型比以往任何时候都显得迫切,因为社会价值观的引导只有它的率先垂范才最具说服力｡

有鉴于此,目前城乡统筹视野下的制度公正与政府职能转型应当特别关注以下两个问题｡

――城乡统筹发展的制度并轨问题｡所谓并轨,系指建立既能结束“二元分治,一国两策”的局面,又能适合当前国情的城乡统筹制度｡

在城乡社会保障制度安排上,一是要借鉴国际经验,设立城乡统一的非缴费型“零支柱”保障,以消除老年贫困和解决特困居民最低生活所需,费用由从全民征收的社会保障费中支出;设立适用于城乡社会福利､社会救助､优抚安置需要,统一性和差异性相结合的“基本保障”,采取受益基准制,国家按一定的条件和程序发放,支付的方式可采用半积累半现收现付制｡二是针对城乡所有企业､事业单位的职工及政府公务员,继续实行与个人收入水平挂钩的强制性缴费型“补充保障”,采用社会统筹与个人帐户相结合的方式,统筹部分无论是城市职工还是农民工均可随其转移,支付方式亦以半积累半现收现付制为宜｡三是面向不满足于基本保障和补充保障的高收入居民,继续实行自愿型多形式缴费的“附加保障”,保费完全自负,支付方式可以是完全积累制也可以是现收现付制｡多支柱模式在操作上,实行社会保障个人帐户､个人社会保障号码与居民身份证号码三统一;农民到了和城市居民相同的退休年龄,国家开始向其个人帐户注入基本养老金,数额根据当地消费指数并结合全国基数加权计算｡四是降低整体缴费水平｡降低缴费水平,可以扩大费基､提高参保率,变“要我参保”为“我要参保”,进而激励城乡居民将个人缴费与未来受益联系起来｡

构建城乡并重的劳动就业制度｡一是建立身份与户口分离制度,在制度层面上恢复农民工的国民待遇――用人单位从事生产经营活动的城乡劳动力统称企业职工｡终止单独针对农民工的流动就业证卡管理制度,代之以城乡统一的就业､失业登记管理制度｡凡达到法定劳动年龄､有劳动能力和就业意愿的农村居民,均可享受与城镇居民同等的公共就业服务｡在城乡居民就业资格准入､劳动合同签订､工资报酬､福利待遇､劳动权益､社会保险等方面严格约束用人单位务必做到一视同仁｡二是在城市仍要高度重视下岗失业人员､零就业家庭等就业困难群体和应届大学毕业生就业问题,在农村重点解决贫困家庭转移就业问题｡三是充分利用现有技工学校､就业训练中心和职业培训基地,并将培训实体向乡镇延伸,就地就近对农村劳动力开展培训,提高职业能力｡四是鉴于农民工权益保障问题十分敏感,劳动争议案件不仅量大而且查证难､适用法律难､执行更难等情况,加之农民工群体的特殊性及其付诸维权的复杂性,应加快制定国家的或地方性的《农民工权益保护暂行条例》,使其有法可依｡

创新农地征用制度｡一是建立有保障的农地物权制度,即对农民承包经营的土地进行登记,发予土地权利证书,以增强农民对法定承包经营权的认知｡这样,农民就可以依法排斥他人对其土地的使用与限制,通过合法形式利用土地从事生产并获得收益,以及有权决定土地是否转让(包括转让对象和转让方式)｡二是完善《土地管理法》及与土地征用制度相关的法律法规,形成一套物权式农地承包经营权流转的法律体系｡三是像城市土地运营那样,确立以农地市场价格为基础的征用补偿标准,让农民理直气壮地分享土地增值的收益｡土地补偿费的分配以农民所持有的土地权利证书为据｡积极探索稳妥有效的补偿方式,改一次性货币补偿为“永久性收益”补偿,以确保农民能够“失地有业”,“补偿创业”｡

创新农村金融制度｡一是建立适合农民和农村经济实体的信用担保体系｡为切实解决他们“贷款难”､“难贷款”问题,加快设立股份制担保基金公司,出台相关政策,为农户和农村中小企业开辟多种抵押担保方式｡二是采取政府扶持､农民互助合作､多方投资入股､各金融机构联合以及政策性保险和商业性保险相结合的方式,建立多类型､多层次的农业农村保险与再保险体系,使农村在受灾后能够及时得到经济补偿,恢复生产经营,在需要资金时及时得到信贷支持｡三是将农村信用社管理权下放至省级政府,落实地方各级政府的管理责任｡对其以往的损失,根据产生的原因分别由中央政府､地方政府､农村信用社合理分担｡四是调整农村邮政储蓄功能,构建资金回流机制｡规定邮政储蓄的存款主要用于购买国债和政策性金融债券,划入人民银行的资金实行与其它金融机构相同的存款利率｡人民银行以支农再贷款形式将这部分资金取之于农､用之于农｡五是农村信用社适时推出农地金融业务,受理以农地使用权为抵押标的物的贷款申请､评估､上报农业银行或农业发展银行､负责贷款的发放､用途监管及其回收｡

――政府职能转型中新质点的把握问题｡所谓新质点,是指政府履行职能是否在所有群体的利益诉求中寻找“公约数”｡

政府职能转型的新质点首先应体现为政绩观的转变｡城乡统筹发展最终要反映在居民生活质量､环境质量的提高和制度公正与完备等社会发展指标上,所以这些指标应尽快成为评价各级政府行政绩效的重要内容,并且不断量化硬化它对全体官员的激励和约束｡目前,浙江､江苏等地已将全面小康社会建设指标的关切点转向人均GDP､引资数量､财政收入以外的方方面面｡这就意味着长期以来人们期盼的公平与效率兼顾发展的局面开始出现｡

其次,政府聚财方式的转变｡由主要通过生产型增值税转向主要通过消费型增值税,即从生产环节转向消费环节､财富环节去思谋财政收入,告别“只要多上生产项目就等于多增加财政收入”的施政逻辑｡从财税制度上促使政府不再醉心于大张旗鼓的生产型投资､垄断资源配置;不再将财政资金当作资本使用,进入竞争性行业;而是将着力点放在改善民生､调控社会贫富差距､拓宽市场活动空间,以及在流通领域､消费领域构建更加和谐的社会环境上｡

第三,政府投资方向的转变｡由以往主要投资于企业项目转向把主要精力和财力集中到夯实国家经济基础的重大项目,根据城乡统筹规划提供一体化所需要的公共产品(它包括使城乡共同受益的健康与教育设施 ､公共交通､环境卫生､安全饮用水等),甚至可以通过购买服务,引导和影响企业投资和私人投资,实现政府财政效力最大化｡这样,就可以最大限度地调动全社会力量投入清水工程､蓝天工程､宁静工程､家园工程,迅速而有效地缩小城乡差距,解决二元经济结构下长期围绕我们的人与自然､人与社会失衡发展的问题｡

第四,政府干预目标的转变｡由通过政策倾斜的方式鼓励一部分人､一部分地区先富起来转向依靠制度保障､政策调整和长效机制建设,保护弱势群体､落后地区的基本利益不受侵害,不因经济社会的发展而被边缘化(据国家统计局披露,目前最富裕的10%的人口占由全国财富的45%,而最贫穷的10%的人口所占有的财富仅为1.4%,基尼系数高达0.47)｡同时,继续采取有效措施调整城乡经济结构,疏通市场渠道,培育一体化市场,建立社会信用制度,将农村信息制度建设纳入地方政府基本职责范围｡此外,不仅要对市场竞争本身作出法律规范,还要对市场竞争可能产生的外部性问题作出法律规范｡

第五,政府维护自身利益方式的转变｡政府作为社会生活中的利益主体与那些市场运行中的利益主体是性质完全不同的两回事｡政府“以地生财”的获利动机及其与广大农民博弈争利的行为,既损害了自身形象,又扭曲了市场规则,直接伤害了本应受到保护的弱势群体｡如前所述,那种通过剥夺农民对土地增值收益分配权来维护政府自身利益的方式是本末倒置的,应当坚决禁止;重新回到依法征税,不直接染指于土地经营,从而确保其他利益主体的博弈能够健康公正进行的轨道上来｡

第六,政府管制区域经济发展的权力层次的转变｡为了摆脱目前对农村基层政府腐败现象既难施章法又缺少办法的窘境,控制治理行为和经济行为“灰色化”(李昌平,2005)倾向的蔓延,管制的权力单位应由乡镇政府上升为县市级政府;加快行政层级扁平化,强化区域意识,使政府的调控作用更加宏观化,便于在县市范围内统筹协调,进而降低行政成本｡

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