浅议商品房预售资金监管制度的发展

一、预售资金监管的理论和法律基础

对开发商而言，预售制度降低了行业进入门槛和开发风险，缩短了开发周期，确立了谈判的绝对优势地位，实现了资金的快速回笼和无风险获利。但对于购房者来说，则是支付全额的商品价格甚至用超额的付出，承担了几乎全部的商品生产和交付风险，世界上恐怕再也找不出这么不公平的交易。仅看了图纸就交了全款，其后要等上一两年甚至更长的时间，而那个在开发过程中不知已经变成何种模样的交易标的还不确定能不能如期交付。显而易见，这一显失公平的交易其症结就在于卖家丧失了交易房款的控制权而没有得到期房交竣的主导权，那么这就引出了房屋交付之前预付款的占用和归属问题。会计上的规定是这样的：企业应在发出商品时确认收入，在此之前预收的货款应确认为负债（预收账款）。也就是说这钱目前的所有权还不属于预售者，这一会计原则基本阐述了预售资金的客观地位。道理是对的，但实际上预售资金要先行交与企业，可钱一旦进入了企业账户，企业的决策者绝不会眼睁睁地看着账面余额静静地趴在那里而无动于衷，资本运作规则下的改作他用或另有所投，势必造成购房款的实际风险。所以，正常的推理逻辑就是在房屋合格交付之前，钱不能进入开发企业账户，或者即便进入企业账户也应该受到监督和约束，必须首先保证这些预付款用于项目的后续建设，待开发完成合格交付以后，风险得以完全释放，购房者的利益得以充分保障之后，企业才能确认收入。如此，才能渐近公平。

法律上对预售资金监管制度的合法地位一向是明确的。1994年颁布实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》在创设预售制度的同时，也明确了预售资金监管制度的法律地位，第45条规定：商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。也就是说，制度设计者从一开始就把预售资金专款专用作为预售制度的重要内容。

纵观预售制度20年的实施过程，面对各地不断的预售资金监管制度的创新和实践，与其他任何一项政策推行所引起的争论和喧嚣形成了巨大反差的是，房地产开发企业无一例外地选择了禁声，销售许可制度、税收改革、土地招拍挂、限购限贷、房产税，任一项制度的出台都招致了开发企业的口诛笔伐，而预售资金监管制度甫一亮相，企业在公开媒体的反应却是出奇的平静，那么我们是不是可以认为资金监管与之关系不大以至于可以让其忽视呢？事实绝非如此，我们注意到，没有哪项制度像预售资金监管制度这样，能让开发企业的决策者倾注如此多的精力去亲自研究学习，并掌握的如此纯熟。不说话绝不是因为不关心，其中原因只有一个，那就是一个不容质疑的共识：预售资金监管天经地义。如果公开反对，那无疑是在挑战公理。偶尔见诸公开场合的理论探讨，也仅限于监管的严厉程度和制度推出时点的选择。

二、客观需求分头实践倒逼顶层设计

预售制度在20年实践过程中从来不缺乏关注，随之产生的各类问题占据了各类媒体的大量篇幅，这些问题成为了政府部门着力解决主要矛盾，还成为了各级法院民事审判庭的主要案件类型。具体表现有：合同诈骗、一房多卖、抵押销售、无证售房、广告欺诈、设计变更、面积缩水、配套不齐、延期交房、质量瑕疵、无法办证，等等。问题或大或小，既有开发企业主观原因造成，也有客观环境所致。但问题的结果都可以概括成一句话，那就是购房人花了钱没有买到自己满意的房子。然而即便如此，《城市房地产管理法》实施若干年以来，法律层面或者是部门规章层面仍没有对预售资金监管制度有进一步的细化规定，直至预售制度实施十年后的2004年，建设部出台的《城市商品房预售管理办法》才规定：开发企业不按规定使用商品房预售款项的，由房地产管理部门责令限期纠正，并可处以违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款。这一规定对约束开发企业挪用预售资金行为的有效性如何，恐怕不用深入探讨和实践考验就能得出明确的答案。矛盾依然存在，问题依然突出，巨大的社会压力让地方房地产管理部门疲于应付。因此，各具特色的预售资金监管制度在各地得以不断地设计和创新。1998年，广东省颁布了《广东省商品房预售管理条例》，作为改革开放前沿率先推出了预售资金监管制度，条例用一章的篇幅从监管原则到操作细则都做了详细规定，随后这项制度在广州市范围内开始实施，国土房管局所属交易所下设的监管小组具体落实。2002年重庆市出台《重庆市城镇房地产交易管理条例》，2005年山东省济南市出台《济南市商品房预售款监管实施细则》，2007年南京市出台《南京市商品房预售款监管办法》，2008年天津市出台了《天津市新建商品房预售资金监管办法》，其后北京等全国20余个大中城市相继建立了预售资金监管制度。在此情况下，面对由于矛盾频仍而引发的全国各地的制度创新，伴随着媒体的强烈质疑和取消预售制度的高涨呼声，2010年国务院出台的《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》中终于明确具体地提出：各地要加快完善商品住房预售资金监管制度。尚未建立监管制度的地方，要加快制定本地区商品住房预售资金监管办法。商品住房预售资金要全部纳入监管账户，由监管机构负责监管，确保预售资金用于商品住房项目工程建设；预售资金可按建设进度进行核拨，但必须留有足够的资金保证建设工程竣工交付。至此，这项制度终于有了一个全国范围内统一的具有操作性细化规定。可以说这是一次自下而上的制度创新，底层实践影响到了顶层设计。

三、探索中前进和无可奈何的制度创新

综合所有的预售资金监管制度，其最初的制度设计理念都可以概括为：专门的监管机构、全额监管、专户管理、专款专用，房屋合格交付后解除监管。各地在制度的创设之初，都秉承了这样的设计思路，这样的管理模式是实现既定管理目标的共识。以广州为例，规定专款专户、专户专存、专款专用的监管方式，其后有代表性济南、天津也都是以这一监管模式的作为设计基础。然而随着不断的实践和摸索，这些年来各地的监管思路和模式都经历了复杂的演变过程，我们可以称其为制度创新，但经过仔细地分析和对比，就会发现这种创新包含着太多的无奈和妥协。其原因说来也并不复杂。房地产产品具有明显的金融属性，这一属性通过个人投资、政府税收、银行放贷、土地出让等得以充分体现，美国的次贷危机更是加深了对其这一属性的认识。那么作为这一商品的生产者来讲，必将围绕这一突出属性来做文章。现在的开发企业已经一改过去以建筑企业施工队伍起家，部门众多、人员庞杂的复杂传统模式，而逐步演化成为一个纯粹的专门融资平台，通过有效的资金融通利用各专业化的分类团队，实现从可研设计到生产销售整个过程的模块化专业组合。比如可以聘请专业化市场调查团队、可行性研究团队、设计团队、建筑施工团队、销售团队来完成相应的专业工作，甚至连管理团队都可以外聘，这些专业团队只需为其所用而无须设立拥有。所以房地产开发企业只要关注一件事就可以，那就是融资。而资金监管恰恰影响到了这一高速运转的融资平台的融资渠道和融资成本。众所周知，开发企业的资金主要有三个来源，自有资金、银行贷款和预售资金，其比例大致各占三分之一，而且本项目的自有资金大部分来自上个项目的预售资金。所有资金一旦进入企业的流转体系，管理者不会再去区分其预售还是自有性质，而使其快速高效地流转，剔除维持公司正常运转和支付必要的支出之外，极力为资本寻找下一步投资机会。然而资金监管的介入，全盘打乱了企业已经习惯的原有运转模式，被迫再去寻找新的融资渠道。与监管账户里的活期利率相比，要付出高出数倍的贷款利息，当然还没有考虑投资新项目获得超额收益的机会成本。因此这种监管对开发企业来讲如同套上了紧箍咒，勒了脖子、束缚了手脚。伴随着房地产市场的发展，开发企业也迅速成长为经济社会中举足轻重的影响力阶层，其话语权得以空前提升已是不争的事实，选择适当场合和机会，抛弃旗帜鲜明的公开反对策略，代之以影响投资环境、冲击招商引资、破坏财政税收、导致土地流拍等宏观话题来旁敲侧击，但其影响力绝不容忽视。在不断的角力和碰撞中，实施监管制度的各地方政府无一例外地选择了妥协和让步。监管制度基于原有的原则共识不断演变：广州市已经逐步采用了严进宽出粗放管理模式，济南市从重点建设资金监管到目前的保证金模式，天津市从按比例监管到重点费用监管，武汉制定了诸多的监管例外，北京改变了监管主体，但无论如何改变，都无法掩盖其逐步弱化的事实。

四、资金监管带来的影响和监管制度的前景展望

业界曾有人断言，预售资金监管势必会提高房企的资金成本，进而推高房价，并且资金监管会使开发企业的资金链趋紧，减缓原有的开发节奏，导致房地产产品的有效供给减少，从而使房价进一步攀升。不过通过学界业界不断深入的争论和探讨，我们目前还需要从以下几个层面来理解预售资金监管制度对房价的影响：一是开发企业为了规避预售资金监管制度，会加快存量楼盘的推盘节奏，因此在制度实施前会导致住房产品短期集中上市。二是开发企业为实现资金快速回笼，会加快开发节奏，缩短开发周期，单位时间的供给数量得以增加。三是有效的监管制度会增加商业银行对房地产市场的信心，加大对开发项目的信贷支持力度，使企业融资成本降低。四是设计合理、有效执行的预售资金监管制度，有利于房地产市场的健康发展，有利于房价的理性回归。综合以上的分析结合几年来各地实践情况来看，各种因素的叠加效应使房价变化不明显，预售资金监管对房价上涨无必然的因果关系。

如果从市场中的参与者来看预售资金监管制度的影响，基本可以归纳出以下几个方面：对购房者来说，风险得以化解，权益得到保障。对政府来讲，维护了正常的交易秩序，化解了社会矛盾。对于开发企业来讲，虽然受到了极大的约束，但从长远看，会一定程度上遏制企业的投资冲动，减少过度负债经营，使其投资更趋理性，运营状态更加健康，对企业的进一步发展壮大可以起到非常重要的保障作用。对于银行来讲，更是乐见这一制度的推广实施，如此以来，银行开发贷款风险得以化解，很大程度上避免了因建设资金不足导致项目烂尾的可能，并发掘出了一条行之有效的还款保证渠道。除此之外，还有对行业内其他相关参与主体起到了预期之外的积极作用，如对建筑施工企业、专业配套部门、工程监理企业，甚至对“农民工”的权益都不同程度地起到了很好的保护作用。总而言之，资金监管制度的实施进一步完善了预售制度，规避、摒弃了房地产开发过程中诸多陋习和弊端，保证了房地产市场的健康稳定发展，为社会经济发展起到了积极的推动作用。

预售制度在一段时期内不会立即消亡，不会被现售制度断然取代，从现有的社会和经济环境看，这项制度依旧保持着较为旺盛的生命力。因此预售资金监管制度也会有相当长的一段路要继续走下去。目前，各地方政府正加紧按照住建部建立预售资金监管制度的要求，积极推动这一制度的本地化落实，相互学习、深入探讨，取得了一系列卓有成效的研究成果，积累了大量宝贵的实践经验，为这一制度的进一步发展进行了丰富的理论储备。一般认为，从短期看，预售资金监管制度将体现出政府主导的监管主体、更趋合理的资金监管数量、更加高效的监管环节设计、更加紧凑的监管周期的监管特点。随着我国市场化改革进程的不断深入，预售资金监管主体逐步以银行、律师事务所、行业协会等具有较高公信力的机构和组织，取代政府部门设立的监管机构。在监管模式选择上，除实体资金监管外，还将有预交保证金、银行出具项目保函等多种形式。