克莱顿与马歇尔计划

摘要：克莱顿是马歇尔计划的原创设计者，同时也是马歇尔计划谈判阶段的主要组织者。欧洲联合复兴原则和美国主导地位原则是克莱顿援欧构想的核心，并最终体现在马歇尔计划及其谈判成果之中。正是基于克莱顿的政策设计和谈判推动，马歇尔计划展示了美国欧洲复兴政策的全新发展，同时也是美国承担世界领导责任的重要标志之一。

关键词：克莱顿；“克莱顿备忘录”；马歇尔计划；欧洲复兴；美国

中图分类号：K712　文献标识码：A　文章编号：1673－9841(2011)05－0202－06

长期以来，国内学术界一直将“凯南报告”作为马歇尔计划的重要设计源头，而对于克莱顿在马歇尔计划设计与谈判中的作用则很少提及，从而没有能够真正理清马歇尔计划的制定过程以及美国援助欧洲的政策本质。实际上，在马歇尔计划的制定和谈判过程中，克莱顿均发挥了关键作用，这集中体现在：克莱顿是马歇尔计划的原创设计者之一，同时也是马歇尔计划谈判阶段的主要组织者。进而言之，克莱顿有关欧洲联合复兴的构想奠定了马歇尔计划的政策基础，克莱顿力主的美国主导地位原则亦推动马歇尔计划成为实现美国战略目标的重要工具，即：通过美国主导的援欧计划，推动西欧的联合复兴，防止苏联和国际共产主义的渗透，进而巩固以美国为首的西方冷战同盟体系以及美国的世界领导地位。

一、克莱顿援助欧洲的初步构想

第二次世界大战结束之后，西欧传统强国均遭战争重创，经济陷入一片萧条，并引发了严重的政治和社会危机。在此背景下，美国开始考虑援助欧洲的新方案，以期帮助欧洲国家渡过经济危机，防止其脱离资本主义轨道。作为负责经济事务的副国务卿，威廉・克莱顿始终注视着欧洲局势的变化，并在1947年初就发出了由美国援助欧洲的呼吁。1947年2月25日，克莱顿在众议院对外事务委员会发表演讲，明确提出了援助欧洲的政策主张。克莱顿指出，目前欧洲各国的经济形势依然相当严峻，亟待美国提供食物、燃料以及其他生活必需品。欧洲国家如果不能获得美国提供的援助，则饥饿与动乱将在欧洲不断蔓延，并将招致相当严重的经济和政治后果。在谈到援助方法时，克莱顿指出，处理对欧援助的最佳方式就是由美国与受援国直接进行谈判，而不必借助于一个像联合国善后救济总署这样的国际机构，因为通过与受援国的直接谈判，美国将能更加有效地应对各种因素的变化，确保美国对援助资金或物资的有效监督，确保“援助计划的控制权牢牢地掌握在美国的手中”。由此可见，克莱顿的演讲已初步勾画了美国援助欧洲的政策原则，即美国援助欧洲的政策就是旨在避免欧洲各国出现美国不愿看到的经济动荡以及由此带来的政治后果；而且，新的援助计划必须建立在美国同欧洲国家直接谈判的基础之上，以此确保美国的监督权和控制权。

应当看到，克莱顿之所以强调由美国直接与欧洲国家就援助事宜展开谈判而不必借助于一个超出美国控制范围的国际机构，这一立场同克莱顿主持美国善后救济工作的经历有着密切的联系。1945年7月，杜鲁门总统任命克莱顿为联合国善后救济理事会美方代表，负责美国涉及联合国善后救济总署事务的一切工作。通过参与联合国的善后救济事务，克莱顿深切感受到，尽管美国向联合国善后救济总署提供了绝大部分的资金，但在资金分配等问题上，美国却只有1／17的投票权。鉴于此，克莱顿认为，新的援欧计划应当彻底摆脱联合国善后救济总署的模式，转而采取由美国直接与受援国进行谈判的方式，从而达到确保美国控制权的目的。实际上，克莱顿的这一构想在美国与西欧国家谈判实施马歇尔计划的过程中最终得到了体现，即西欧国家围绕美国提供援助事宜签署一个多边协定的同时，还必须分别与美国签署相关的双边协定，以此确保美国的监督权和控制权。

第二次世界大战结束后，欧洲的经济困难的确引起了广泛关注。在美国的倡议下，联合国经济和社会理事会于1946年底通过决议，决定成立欧洲经济委员会，其主要使命就是探讨欧洲经济的复兴问题并协调有关各国的政策。1947年4月22日，杜鲁门总统任命克莱顿为欧洲经济委员会美方代表，负责就欧洲复兴问题与有关国家进行磋商。5月2日，欧洲经济委员会第一次会议在日内瓦举行，克莱顿在开幕式致辞中强调，“美国高度关注欧洲的经济复兴”。为此，克莱顿首次公开阐述了欧洲联合复兴的政策设想，强调“凭借孤立的经济行动，任何国家都不可能解决其所面临的经济问题”，欧洲的复兴“只有通过共同的艰苦努力和通力协作方可实现”。由此可见，欧洲联合复兴原则是克莱顿对欧洲复兴所持的基本立场；而且，欧洲联合复兴原则最终成为美国援欧政策的基本目标，欧洲联合的理念亦为欧洲政治和经济的重建提供了一个思想堡垒。

总之，在美国政府的高层决策者中，克莱顿是最早系统提出援欧政策的官员之一，他的政策构想和援助思路亦为美国的政策酝酿及制定作出了必要的铺垫，并在很大程度上推动了马歇尔计划的提出。

二、克莱顿与马歇尔计划的设计

在克莱顿积极倡导援助欧洲的同时，美国政府亦开始筹划整体的援欧计划。1947年4月，国务院一陆军部海军部协调委员会所属“特设专门委员会”就美国援欧政策提出一项研究报告。该报告评估了欧洲所面临的严峻形势以及粮食、煤、钢等物资的紧缺状况，并就美国提供援助的范围和方式作出了初步的政策分析。

应当看到，“特设专门委员会”的报告重在评估欧洲国家所面临的日趋严峻的政治经济形势以及美国提供援助的必要性，对于具体的援助方式则没有提出切实有效的建议。但作为美国政府为筹划援助欧洲而采取的一项重要举措，“特设专门委员会”的研究报告仍然具有不容忽视的意义，即该报告为美国援欧政策的进一步设计提供了相应的依据。因而是马歇尔计划酝酿阶段的重要组成部分之一。

与此同时，1947年1月就任国务卿的马歇尔也开始关注欧洲复兴问题，并于5月5日批准设立了以遏制政策的设计师凯南为主任的国务院政策设计室，其主要任务是“负责长远政策的规划”，首要目标则是“致力于欧洲复兴计划的设计”。5月23日，国务院政策设计室起草完成了《关于美国援助西欧的政策》的报告并呈送马歇尔，这就是著名的“凯南报告”，其主要内容为：美国援助欧洲的基本目标是恢复欧洲的经济和社会稳定，防止俄国共产主义利用欧洲危机以扩充实力；复兴计划应由欧洲提出并承担主要责任；欧洲复兴计划应是一个联合计划，美国将积极参与并提供支持。

毫无疑问，“凯南报告”是马歇尔计划酝酿阶段的又一个重要组成部分，对于马歇尔计划的出台起到了积极的推动作用。“凯南报告”有关欧洲联合提出援助请求和欧洲国家必须向美国作出明确保证的内容，对马歇尔计划具体方案的形成产生了不容忽视的影响。但另一方面，由于凯南领导的国务院政策设计室自正式组建到提出报告的时间间隔很短，且凯南等人并没有时间亲赴欧洲实地考察欧洲政治经济的严峻形势，因此，“凯南报告”的设计依据主要是从美国政府相关部门搜集而来的资料和信息，包括克莱顿提供给国务院的相关信息与政策观点。面对报告起草的政策背景，就连凯南自己也承认“凯南报

告”是一份“仓促拟定的文件”。正因为如此，“凯南报告”尽管提出了相应的援欧政策设想，但对马歇尔计划的最终形成并没有产生决定性的影响。进而言之，促使马歇尔发表援欧演讲还需要更为直接的推动力，这一推动力就来自刚刚从欧洲返回华盛顿的克莱顿。

从1945年至1947年，克莱顿曾数番亲历欧洲，对欧洲政治经济的严峻形势有着切身的体验，并早在1947年初就发出了由美国援助欧洲的呼吁，明确提出了欧洲联合复兴的政策设想。1947年4月，克莱顿率领美国代表团出席了筹建关贸总协定制度的日内瓦会议，并同时代表美国政府出席在日内瓦举行的欧洲经济委员会第一次会议。在此期间，除主持并推动日内瓦会议的多边关税和贸易谈判之外，克莱顿还借此机会详细询问欧洲各国的经济和金融情况，对西欧国家的政治经济局势深感诧异甚至震惊。与此同时，克莱顿利用一切机会穿梭般地访问了欧洲主要国家的首都，再次亲眼目睹了欧洲江河日下的经济困境以及动荡不安的政治社会局面，亲耳聆听了欧洲各国领导人对欧洲未来的深切担忧和茫然无措，并掌握了欧洲政治、经济与金融问题的第一手信息和资料，从而更加坚定了克莱顿呼吁美国政府采取有效措施以援助欧洲的决心。1947年5月中旬，克莱顿离开欧洲回国，以期向马歇尔面陈欧洲危局，推动美国政府就援助欧洲作出决策。

实际上，克莱顿早在1947年3月5日就起草了一份有关欧洲局势的备忘录，声称美国必须援助处于崩溃边缘的西欧国家，进而承担起世界领导责任。5月27日，克莱顿正式将题为《关于欧洲危机的备忘录》送交马歇尔，这就是对美国的援欧政策产生了重要影响的“克莱顿备忘录”，其主要内容为：1、对欧洲局势的评估。克莱顿指出，“欧洲局势正持续恶化，接连不断的政治危机意味着(欧洲)存在严重的经济困难”，如果事态发展下去，“欧洲就将爆发革命”，美国也将受到灾难性的影响。2、美国的应对之策。克莱顿指出，美国的当务之急就是着手设计“一个可靠且可行的计划”；而且，美国的援欧计划必须建立在欧洲国家提出援助请求以及欧洲联合复兴的基础之上，即欧洲复兴计划应由欧洲主要国家在英国、法国和意大利的带领下共同设计并基于一个欧洲经济联盟。克莱顿特别强调，在向欧洲提供援助之际，“美国必须避免步联合国善后救济总署之后尘，美国必须主导和控制援欧计划”。克莱顿的意图显而易见：通过提供援助并控制援欧计划的实施，美国一方面可以推动西欧经济的联合复兴，阻遏西欧政治局势的恶化并防止西欧国家爆发革命；另一方面亦可借机巩固美国在西方世界的领导地位。

毋庸置疑，“克莱顿备忘录”是马歇尔计划酝酿阶段最重要的组成部分，马歇尔哈佛演讲的大部分实质性内容均直接源自“克莱顿备忘录”。因此，同为副国务卿的艾奇逊遂将“克莱顿备忘录”称为“马歇尔计划的具体大纲”。由此可见，“克莱顿备忘录”在马歇尔计划的酝酿过程中发挥了至关重要的作用。作为亲身体验了欧洲危机的美国政府高级官员，克莱顿对欧洲局势的分析评估无疑是最具说服力的，并成为马歇尔哈佛演讲的中心内容之一；克莱顿对援欧政策方案的设想、尤其是美国必须扮演主导角色的呼吁，同样顺应并符合美国领导西方世界的全球战略目标；克莱顿有关建立一个欧洲经济联盟的构想亦独辟蹊径地解决了欧洲联合复兴的组织机构问题，并为美国随后的政策决策奠定了基础，同时也为欧洲经济合作委员会的设立作出了政策铺垫。换言之，“克莱顿备忘录”已经勾勒出马歇尔计划关键部分的基本轮廓。

在收到“克莱顿备忘录”的当天，马歇尔便立即约见了克莱顿，详细询问了欧洲的政治经济局势以及克莱顿的基本判断和政策设想，并当即决定召开国务院专门会议以研究美国向欧洲提供援助的具体事宜。正如马歇尔哈佛演讲稿的起草者琼斯所言，在促使马歇尔发表哈佛演讲的诸多因素中，“克莱顿备忘录”是“最直接和最重要的因素之一”。

为最终敲定美国援助欧洲的政策方案，马歇尔旋即于5月28日召集了一次国务院专门会议，与会官员包括艾奇逊、克莱顿、凯南等人。克莱顿首先介绍了欧洲的政治经济局势以及欧洲危机对美国的影响。随后，会议着重讨论了援欧计划的具体问题。在援助计划的起草上，凯南与克莱顿存在不同观点。凯南认为援助计划应由欧洲负责起草，美国只是参与；尽管克莱顿也认为援助计划应当建立在一个欧洲计划的基础上，但却强调美国应操纵局势，在援助计划的制定中发挥主导作用。会议最终决定：为避免造成“山姆大叔”将美国方式强加于欧洲的印象，援助计划主要应由欧洲制定，但美国必须向欧洲各国施加有效的压力以指导援助计划的制定。针对凯南主张在欧洲经济委员会的框架内讨论援欧问题的观点，克莱顿明确表示反对，因为苏联是欧洲经济委员会的成员，仅仅是小国对苏联的恐惧就足以使苏联能够阻挠所有国家采取任何建设性的行动。为确保按照美国的政策意图和目标顺利地拟定并实施援助欧洲计划，克莱顿主张应由美国推动英国、法国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡等欧洲主要国家就有关问题先期展开协商。

“5・28会议”是美国国务院就援助欧洲问题举行的高级别专门会议，在此期间，克莱顿和凯南在援欧计划的实施方式上出现了巨大分歧，克莱顿尤其反对削弱美国在援欧计划中的角色。作为亲身经历者，克莱顿对欧洲政治经济局势的介绍和评估引起了与会者的广泛共鸣；克莱顿的政策主张、尤其是美国在援欧计划的制定和实施过程中应发挥积极的主导作用以及绕开欧洲经济委员会以讨论援欧问题等政策建议，均赢得了绝大多数与会者的一致赞同，由此表明克莱顿在“5・28会议”上仍然发挥了重要的决策分析与判断作用，是会议的主要发言者，从而有力地推动了马歇尔计划的酝酿和定型。事实上，马歇尔计划的具体实施最终基本采纳了克莱顿所提出的方式。

1947年6月5日，国务卿马歇尔在哈佛大学发表演讲，就欧洲严峻的政治经济形势阐述了美国政府的基本判断，并原则性地提出了美国援助欧洲的政策设想：美国将愿意向欧洲国家提供援助；欧洲国家必须就援助需要和相关责任达成明确协议；欧洲复兴计划“必须是联合性质的”。马歇尔的哈佛演讲引起了广泛关注，并迅速被称为马歇尔计划。

值得注意的是，马歇尔哈佛演讲中对欧洲政治经济局势的阐述基本上援引了“克莱顿备忘录”的分析和判断，欧洲联合复兴的原则实际上也是克莱顿反复强调的政策主张。为避免给人以美国试图将自己的政策强加于欧洲的印象，马歇尔表示援助方案应由欧洲国家首先提出，但在实际的谈判和实施过程中，美国政府并没有放弃克莱顿所力主的由美国操纵局势的立场。因此，援助方案由欧洲国家提出只是表面现象，欧洲复兴计划的主导权仍然掌握在美国手中，通过马歇尔计划以巩固美国的世界领导权依然是美国政府恪守不渝的基本原则，而这正是“克莱顿备忘录”的关键所在，同时也是克莱顿在设计和推进马歇尔计划中所着力追求的政策目标。

三、克莱顿与马歇尔计划的谈判

按照马歇尔所宣布的程序，具体的援助方案应由欧洲国家共同提出，因此，敦促欧洲国家就援助事宜达成协议随即成为美国政府的首要考虑。于是，克莱顿受命再赴欧洲，主持马歇尔计划的具体落实。

6月22日，克莱顿飞抵伦敦，以期就马歇尔计划向英方阐明美国的设想。行前，马歇尔指示克莱顿，在与西欧国家谈判援助问题时，美国必须敦促有关受援国组成一个合作委员会，以便制定援助方案并提交美国审议；该合作委员会在马歇尔计划完成使命之后仍将以某种方式继续运转。由此可见，在马歇尔计划进入实质性谈判阶段之际，马歇尔以组织合作委员会的形式接受了克莱顿有关建立一个欧洲经济联盟的主张，从而再次体现了克莱顿在马歇尔计划制定与具体实施过程中所发挥的政策影响力。

从6月24日－26日，克莱顿同贝文等英国官员举行会谈，就马歇尔计划阐明了美国的立场。克莱顿指出，欧洲联合复兴是马歇尔计划的一项基本原则，作为马歇尔计划的首要条件之一，欧洲国家必须建立一个组织机构以负责起草有关计划方案并提交美国批准，该机构是美国就援助问题同欧洲国家展开磋商的惟一机构。在谈到苏联问题时，克莱顿认为，苏联在相关问题上作出根本性的立场转变是其参加马歇尔计划的前提条件；即使苏联拒绝参加马歇尔计划，美国仍将支持欧洲其他国家探讨联合复兴的途径。

实际上，克莱顿始终主张将苏联及东欧国家排斥在马歇尔计划之外。早在赶赴英伦三岛之前，克莱顿就在6月19日的备忘录中坦陈，即使苏联愿意参加马歇尔计划，美国也必须提出附带条件，将援助与德国问题、日本问题和朝鲜问题联系起来，设计出一揽子的解决方案。克莱顿当然知道，苏联决不会接受这样的条件，因而此举可以达到美国政府的预期目标：迫使苏联拒绝接受美国提出的援助条件，从而将苏联排斥在马歇尔计划之外。

6月27日，讨论马歇尔计划的英、法、苏三国外长会议在巴黎举行，克莱顿等美国官员亦坐镇巴黎为英法两国出谋划策，影响并左右会议的发展方向。在此期间，英法两国秉承美国的旨意并不顾苏联的反对，坚持邀请德国参加欧洲复兴计划，支持建立一个负责援助事宜的组织机构，最终导致了英、法、苏巴黎外长会议的破裂。

巴黎三国外长会议的失败可谓正中克莱顿下怀，美国政府亦认为，随着苏联的退出，实施马歇尔计划的不确定性已经消除。美国政府同时强调，鉴于苏联是欧洲经济委员会的成员，因此，借助欧洲经济委员会谈判欧洲复兴问题已不是美国的政策选择，美国应敦促欧洲国家尽快制定出新的联合复兴的计划方案。此后，克莱顿的建议正式付诸实施，这就是：绕开欧洲经济委员会，设法组建新的磋商马歇尔计划的组织机构。

在克莱顿的催促下，英法迅速就召开欧洲经济会议达成了共识。为进一步阐明美国的政策立场，克莱顿就拟议中的欧洲经济合作委员会总报告提出了明确要求，即：欧洲国家必须制定一个欧洲经济联合方案，以便实现欧洲经济的联合复兴。

7月12日，欧洲经济会议在巴黎举行，出于策略考虑，美国没有正式与会，但会议期间，以克莱顿为首，包括驻法大使卡弗里、驻英大使道格拉斯、驻德占领军司令克莱等在内的美国重要官员却亲自坐镇巴黎，频繁与有关各国的代表进行磋商，事先审阅会议起草的所有报告并提出修改意见，以便确保会议按照美国设计的方向进行，尤其是围绕欧洲联合复兴的原则和程序制定具体的政策方案。根据克莱顿的建议，欧洲经济会议决定成立一个常设联合机构――欧洲经济合作委员会，以作为讨论欧洲经济复兴问题的专门机构，并授权该委员会就欧洲复兴计划的目标及援助需求准备一份总报告，以便提交美国批准。由此可见，欧洲经济会议有关马歇尔计划的谈判从一开始就纳入了克莱顿等美国决策者所圈定的轨道，克莱顿亦因在欧洲经济会议上所发挥的作用而被称为美国的“欧洲大使”。

在提供援助的同时附带相应的条件是马歇尔计划的政策要求，同时亦是克莱顿的一贯主张。克莱顿认为，作为马歇尔计划的重要组成部分，有关条件必须列入总报告中。为实现美国的政策意图，克莱顿等人甚至建议美国采取强有力的措施向欧洲经济合作委员会成员国施加压力，以便推动欧洲经济合作委员会“沿着满足美国条件的路线制定计划”。

克莱顿等人的建议立即得到了国务院的支持。9月7日，国务院指示美国驻欧洲经济合作委员会各成员国使馆，要求其向驻在国政府转达美国政府的意图，即美国希望各成员国认真考虑并接受美国政府提出的一系列必要条件。与此同时，克莱顿等人亦明确告诫欧洲经济合作委员会成员国，声称如果有关国家不能接受美国提出的必要条件，则欧洲经济合作委员会总报告将变得毫无意义，“并将危及整个欧洲复兴计划”。

美国的外交努力收到了立竿见影的效果。到9月11日，绝大多数欧洲经济合作委员会成员国均表示接受美国的建议，并将按照美国的政策意图修改总报告。由此可见，美国以对外援助为筹码，迫使西欧国家接受了美国提出的条件。9月17日，欧洲经济合作委员会将修改后的总报告提交克莱顿等人审阅并得到了克莱顿的原则认可。克莱顿认为，修改后的总报告“包含了应有的必要条件，因而是一个切实可行的计划方案”。克莱顿所指的必要条件主要包括：欧洲经济实现一体化；逐步削减和取消关税及其他贸易壁垒；妥善使用美援；改善财政和金融状况，提高偿付美援的能力等。至此，一个囊括了美国提供援助和美国圈定条件的欧洲经济合作委员会总报告在美国的外交压力下初步制定完成。克莱顿等人不辱使命，在与西欧国家谈判落实马歇尔计划的进程中实现了由美国操纵局势并推进美国政策意图的战略目标。正因为如此，克莱顿对欧洲经济合作委员会总报告深感满意，认为欧洲经济会议完成了一项杰出的任务，会议的谈判成果谱写了欧洲历史的新篇章。

9月22日，欧洲16国签署了欧洲经济合作委员会总报告，承诺接受美国提出的必要条件，以此作为获得美国援助的前提，美国随即认可了该报告。至此，马歇尔计划的前期磋商告一段落，克莱顿主持谈判马歇尔计划的使命成功结束。

在完成了与西欧国家谈判马歇尔计划的重任之后，克莱顿旋即投入了呼吁国会批准援欧计划的宣传之中。12月18日，即杜鲁门向国会提交援欧咨文的前一天，克莱顿在纽约发表演讲，声称西欧国家正在抵抗共产主义的威胁，如果没有美国的援助，在饥饿和寒冷中与共产主义展开较量的西欧国家无疑将惨遭失败，“铁幕将向西推移至英吉利海峡”，这种结果对美国将是灾难性的：美国不仅将失去欧洲市场，更为严重的是，共产党控制的欧洲将构成对世界和平的直接威胁，并危及美国的国家安全。鉴于此，克莱顿呼吁美国国会尽快批准马歇尔计划。于是，在反对苏联和共产主义威胁欧洲的喧嚣声中，美国国会批准了《1948年对外援助法》并经杜鲁门于1948年4月3日签署生效。4月16日，欧洲经济合作委员会16国与美、英、法驻德占领区军事长官共同签署了《欧洲经济合作公约》，决定成立欧洲经济合作组织。至此，马歇尔计划进入了全面实施的阶段，美国的战略目标以及克莱顿的援欧主张亦随着马歇尔计划的实施而得以实现。

总之，在马歇尔计划的提出及其谈判过程中，克莱顿均发挥了重要的作用，是马歇尔计划的原创设计者和主要谈判者之一。具体地讲，克莱顿对马歇尔计划的独特贡献主要体现在三个方面：首先，克莱顿率先提出欧洲联合复兴原则，坚持西欧国家在接受美国援助之际必须建立一个相应的组织机构，从而为欧洲的联合复兴以及欧洲经济合作委员会的建立奠定了政策基础。其次，克莱顿坚持美国必须主导援欧计划的政策原则，从而推动了美国战略目标的实现，即通过马歇尔计划巩固以美国为首的西方冷战同盟体系。第三，为谈判马歇尔计划并贯彻由美国控制援欧计划的战略意图，克莱顿积极敦促西欧国家按照美国的设想制定具体的欧洲复兴方案，促成了欧洲经济合作委员会的建立，从而为马歇尔计划的实施及欧洲的联合复兴提供了平台，同时亦为美国战略目标的实现创造了条件。由此可见，欧洲联合复兴原则和美国主导地位原则是克莱顿援欧构想的核心，并最终体现在马歇尔计划及其谈判成果之中。实际上，正是基于克莱顿的政策设计和谈判推动，马歇尔计划展示了美国有关欧洲复兴政策的全新发展，同时也是美国承担世界领导责任的重要标志之一。