试论风险预防原则中的平衡问题

一、 风险预防原则的概念及特征

（一）概念。

风险预防原则是指在环境资源保护工作中，采取可能的各种预防措施，防止环境问题的产生；在遇到严重或不可逆转损害的威胁时，不能以缺乏科学的、充分的、确定的证据为理由，迟延采取预防措施以防止环境恶化。

环境问题的产生是与经济和社会发展相伴的，西方发达国家在走过了一段“先污染后治理”的弯路以后才逐步认识到，环境问题是在经济发展过程中忽视自然规律的结果。如果在发展过程中注意统筹兼顾、采取预防措施，许多环境问题是可以防止的。即使出现一些问题，也可以控制在一定限度内。风险预防原则强调在科学上存在不确定性的前提下，也必须采取预防措施，这是对预防为主原则的进一步深化。这一原则符合环境问题所具有的高度科技不确定性的特征。一般情况下，只有在有科学证据证明存在严重的环境问题时，法律才要求采取适当措施，这使法律在解决环境问题上显得较为被动。为此，我们认为，应该贯彻风险预防原则，只有这样才能以较小的经济代价取得较高的环境效益，才能真正实现可持续发展。

（二）特征。

从国际立法和国内立法的规定来看，法律对风险预防原则的规定呈现出以下几个特点：

第一，环境风险的危害被怀疑达到了一定的程度，如严重的、不可逆转的或重大的风险。

第二，从风险预防原则的目的来看，它是处理科学不确定性问题的。从一般的角度看，这种不确定性包括：是否存在环境风险的危害；如果存在，这种危害是否会发生；导致这种危害发生的原因即因果关系存在不确定性。

从目前大多数法律的规定看，风险预防原则设计的不确定性更多的是因果关系方面的。这种因果关系不确定的原因很多：缺乏科学知识或者证据；缺乏充分的确定的科学证据；没有结论性的证据；没有绝对明确的科学等。这些差异的存在因风险预防原则被运用的具体场合而不同。

第三，不确定性不能成为拒绝行动或迟延行动的理由，法律上的不行动至少是不正当的。一旦风险预防原则适用的门槛——严重的或者不可逆转的环境损害的威胁等满足后，就必须采取风险防范的措施预防环境损害的发生。当然，风险预防原则并没有解决应当采取什么样的措施，哪些措施是风险防范性的，在哪个时间点和在活动的那个阶段采取风险防范的措施，但这并不妨碍采取行动的必要性，如果不采取行动的话，至少是不正当的。

二、 关于风险预防原则的极端说法

从各种法律文件对风险预防原则的规定可以看出，风险预防原则有强弱之分，因此就会存在关于风险预防原则的两种极端说法。

（一）极端弱的风险预防原则。

极弱一段的风险预防原则近乎于防止原则，它持这样一种思想：当行为与危害之间的因果关系得到了科学上的证明时，才应当采取行动防止该损失。

（二）极端强的风险预防原则。

极端强的风险预防原则是这样一种思想：任何形式的活动如果不能被证明在环境上是安全的，都需要加以预防，这是正当的。

极端强的风险预防原则有两个近乎绝对的特征：其一，零风险。极端强的风险预防原则认为，无论何时，当判断存在一定的环境风险，预防措施便是强制性的，即使某一活动与其环境影响之间的因果关系存在不确定性；其二，不在乎代价。成本-效益分析可以说贯彻在人类生活的的各个方面，但极端强的风险预防原则认为，防范环境风险措施的代价或技术上的可行性与否不能被援引作为不履行防范风险义务的原因。只要风险达到一定的程度，有关的活动就不应当进行，无论做出禁止该活动进行的决定对工农业活动的收益会产生多大毁灭性的影响。

三、 风险预防原则中的平衡因素

尽管风险预防原则呈现出上述两个近乎绝对的说法，但风险预防原则在实际中的运用处于极强和极弱的两端之间，这种中间状态的产生是在风险预防原则中引入平衡因素的结果，而且事实上，合理的和政治上能被接受的风险预防原则也必须纳入成本等考虑因素，平衡问题因此成为风险预防原则中的重要问题。

（一）内部平衡。

首先，风险预防原则作为原则意味着它不规定任何绝对的义务，仅仅确定通过其他规范手段实施的政策。因而，有必要在风险预防原则中引入平衡因素，风险预防原则并不必定要求做出的决定能够预防一切风险的发生。如果合适的话，在贯彻风险防范原则时可以考虑其他的原则和因素。在这一点上，风险预防原则与其他目前通行的原则，如污染者支付原则并没有区别，因为尽管许多人认为，污染者的一切费用应由污染者承担，但污染者支付原则不能也不应当绝对地理解，在适用该原则时不能不顾其环境的或经济的后果，应当看到污染者支付原则也有例外的情况。风险预防原则也是一样，它允许对环境风险和其他的风险进行平衡，并不要求对环境风险的重视压倒一切。

其次，有的环境风险可以存在。从社会的发展看，不需要消除一切风险。在有的情况下，有些环境风险是可以接受的，消除这些风险就同时消除了风险带来的收益。例如在严格消除石棉产生的风险上，如果在汽车刹车上也禁止使用石棉并不一定利于人体健康的保护，因为刹车的替代材料已被无可辩驳地证明没有石棉有效，禁止使用可能增加高速公路上的死亡率。因此，合理的石棉政策应当对石棉产生的健康风险与死亡风险进行细致的平衡。

此外，在有些情况下，平衡对于保护整个社会的福利更有保障。例如，水中的石棉产生的水污染威胁公众的健康时，消除石棉作为风险防范性的措施对于保护公众的健康被证明是正当的。但在提供此种救济时应考虑社会的和经济的利益等关键因素。如关闭工厂可以消除石棉产生的一切健康风险，但却给公司的雇员、社区以及整个地方的经济带来巨大的负担。不利的经济影响会产生不利的健康后果，不考虑风险防范原则产生的经济的或社会的不利影响，最终可能使风险防范原则自己打败自己。

总之，绝对的风险防范原则不可取。风险防范的关键问题是，如何实现一方面促进风险防范原则追求的避免风险的目标，另一方面在风险防范原则中引入适当的平衡因素，使该原则得到更合理的运用。

（二）外部平衡。

经济学家强调，严格的风险预防原则要得到贯彻，代价将非常高，而且以后可能出现的新的信息将表明，先前采取的风险预防措施，根本是不必要的。因此，采取风险预防措施的社会代价可能极高，尤其当环境影响最后表现得不如预料的严重。这给成本-效益分析方法在风险预防原则中的运用留下了十分有利的空间。

但有效的成本效益分析依赖于对该环境风险有良好的科学理解，并且有充分的时间进行成本效益分析。除了成本效益分析外，非经济的价值判断在是否运用风险防范原则以及在多大程度上运用该原则中也起着重要的作用。例如，如果可能的不利后果会潜在扰乱社会的自然秩序或者破坏社会最基本的平等、以致使整个社会产生强烈的不安全感，那么风险防范原则体现的安全价值就足以说明根据该原则采取预防性的措施是值得的。风险防范性的措施要坚持成本效益分析，还是可以不计任何代价采取措施，各国际条约对此规定不一。不过大部分要求采取的措施是有效益的，即是符合成本的。比如，《里约宣言》第15条规定：“采取的风险防范措施应当是符合成本的。”

（三）从环境法的发展看风险预防原则中的平衡。

1、 环境法产生于环境权益与其他多种利益的平衡。

环境法的发展阶段一般是根据人类社会的发展阶段即原始社会、农牧业社会、工业社会加以划分。此种划分的优点在于对环境问题的历史发展阶段一目了然，但缺点在于用现代的环境保护观念去诠释所谓的环境问题，而当时的人们根本没有环境保护的观念。因此，在原始社会、农牧业社会不存在真正的环境问题，从而也不存在真正意义上的环境法，环境法的萌发始于工业革命开始后的时代。从法是权力的表达和保障的角度看，环境法是部门法之一，这决定在保障环境权利之实现上不是绝对的，而是与保障其他权利的其他法律相互平衡的结果。所以，从环境法的功能看，环境法的发展阶段也就是环境权定位和与其他权利平衡的问题。

2、 环境成为生存之必需之一。

环境为人类提供了生存的物质基础的特点，决定了在宪法没有明确规定环境权之前，依据生存权并对之作扩大解释作为环境权的宪法基础，应当是自然的事情。日本一些学者就从《日本国宪法》第25条即生存权条款寻求环境权的立法根据。该见解认为，人类的生存和生活是直接建立在衣食住行等物质与文化之基础上的，而只有有了良好的健全的环境，这样的基础才能得到保证。鉴于此，对健全而舒适的生活环境的保护，就成为生存权的基础性内容。

因此，到宪法有关生存权中去寻求环境权的理论根据是有其正当性的。因为要生存下去，就须获得生存必需的各种条件，这包括清洁的水、空气、土壤、木材等等。而饮用水的污染、土壤的污染、森林的砍伐，都是环境法得以产生和发展的背景，环境法也正是为解决这些日益严重的环境问题并对其做出反应的产物。因此，可以认为环境法是应急的学科，在环境法的初始阶段，其保护的是生存所必需的环境条件。

3、 环境成为发展、幸福必需。

随着社会的进步和时代的发展，人们要求有更清洁的、更优美的、更舒适的、更安静的环境。当生态旅游作为新型旅游发展起来之时，就是环境权的另一重要功能凸显之际。因此，环境不仅仅具有作为生存意义的基础，更是人们放松身心、提高生活质量的条件，环境权利的内容也随之发生变化。环境不仅为人类提供了生存的物质基础，也提供了发展的基础，环境权从而可以定位为幸福权。

因此，从环境法的兴起看，它是由于环境利益极度被忽视的结果。环境法的基本概念——环境权，最初是定位为生存权的。但随着环境法的发展，我们不能从一个极端走向另一个极端，即只强调环境利益而忽视其他利益。当然，在不同的时期和不同的条件下，某一种利益压倒其他利益的情况也是有的，但坚持利益的平衡仍是总的原则。在这一点上，风险防范原则的平衡因素也是如此。所以，在适用该原则时，要根据该地区的基本情况，判断环境法是主要倾向于实现生存还是发展的目标。当环境法主要倾向于实现生存目标时，对风险防范原则的适用就很不利，风险防范原则中的平衡因素就越多；相反，当环境法主要是实现发展的目标时，风险防范原则适用中的平衡因素就少，风险防范原则更可能多地得到适用。

（作者：北京交通大学人文社会科学学院2010级经济法学研究生）

参考文献：

[1]张梓太主编.环境与资源保护法学.北京大学出版社,2007年版，第112页.

[2]韩德培主编.环境保护法教程（第3版）.法律出版社1999年版，第6~7页.

[3]唐双娥著.环境法风险防范原则研究——法律与科学的对话.高等教育出版社2004年版.

[4] [日]大须贺明著，林浩译，吴新平审校.生存权论.法律出版社2001年版，第195页.