WTO与中外行政信息公开比较

【摘 要】加入WTO后，引起我国行政法制的一系列变革。其中WTO透明度原则要求必须公布并以统一、公正和合理的方式实施其有关外经贸的法律、行政法规和政策措施。《政府信息公开条例》的出台是落实透明度原则的重要措施，但是实践来看，仍存在许多不足。需要理清外国行政信息公开制度的缘由、具体措施和先进经验，针对本国制度不足进行完善，扩大民间参与，保障公民信息知情权。

【关键词】WTO透明度；行政公开；中外制度；民间参与

一、从行政法学角度认识WTO协定及透明度原则

从法律上讲，WTO协议直接约束的对象是政府和政府行为。WTO框架下的多边贸易体制对政府管制的理念与制度提出了一系列新的要求，就行政法领域而言，WTO的关键间题实际上是对贸易的管制规范问题，这些管制规范尤其在以下几个方面最为突出：最惠国待遇（《关税与贸易总协定》第1条）；国民待遇（《关税与贸易总协定》第3条；《服务贸易总协定》第17条；不歧视（《关税与贸易总协定》第3条）和关于减少与消除关税和贸易补贴的规范。但是，这些WTO主要贸易规则的有效性在很大程度上取决于成员国国内行政法制度的落实。因此，《关税与贸易总协定》（GATT1994）第24条要求每个缔约国都必须采取“必要的措施”来保证这些要求在缔约国国内的实现。[1]

加人WTO对我国行政法律制度提出了一系列新的要求，其中包括法律与规则制定过程的透明度。透明度原则是WTO协议所要求的一项基本原则，其目的是鼓励和要求各成员国政府使商业环境更具有稳定性和可预测性。

关于透明度的具体要求，《工作组报告》和《中国议定书》规定了以下三个方面的内容：(1)中国应当公布所有与贸易有关的法律文件和行政措施，并依请求向所有的WTO成员方提供这些文本。除非在特殊情况下,法规的公布和提供都必须在其实施之前的合理时间内进行；(2)中国应设立一个定期出版的官方公报公布所有与贸易有关的法律、法规以及其他措施，公布行为应当在法律法规实施之前的合理时间内进行以便相关的当事人发表评议；(3)中国应当建立或指定“咨询点”，使个人、企业和其他成员方能够获取这些与贸易有关的法律文件和行政措施的所有信息；这些信息一般应当在提出申请后30天内提供。在特殊情况下，答复应当在收到申请后的45天内作出。此外，WTO协议还要求成员方应当经常性地将政策、法规和具体措施的改变情况向WTO进行“通知”。WTO通过其贸易政策审议机制监督各成员方法规和政策透明度的落实。

从根本上讲，保持国内法律政策和做法的透明度，是提升立法和政府行政过程与结果质量的必由之路径。从国际角度看，透明度和通知义务可以使我国的立法和行政活动更好地吸收国外有益的经验和做法，增强其他国家对我国法律体系的理解程度，更好地促进法制、经济和文化的交流；从国内角度看，透明度可以使公众对立法和行政过程有更清楚的理解，因此可以鼓励更加有效的参与，提高公众和政府部门间对这些问题讨论的质量。

二、国外政府信息公开情况

1、美国于1967年就实施了《信息自由法》，该法规定了美国联邦政府各机构公开、提供政府信息的义务和公众获取政府信息的权利。[2]所有政府部门必须在20天内具体回答公民索取政府资料的要求和提供有关资料等。目前，美国各级政府都广泛利用功能强大的政府网站向社会公开大量政务信息。

2、加拿大规定政府信息公开的一部重要法律《信息获取法》，由加拿大财政委员会于1982年颁布，其目的是：保障公众获取政府信息的权利。它采用独立于政府机构的信息披露决定复审制度。[3]《信息获取法》规定：联邦政府档案纪录中所载的信息，除该法明确免于公开者外，都应向公众提供。根据该法，政府在图书馆和具备有《信息获取登记册》的机构逐一介绍联邦政府各机构和相关机构及其职责；政府各机构控制的各类信息详情；政府工作人员为执行计划或开展活动而使用的各种工作手册的说明；有关行政官员（包括受理申请的官员）的职务和通信地址以及如何迅速准确的辨认自己要找的信息，如何取得政府机构专门提供的免费帮助等等。

3、韩国在1996年12月31日制定了《关于公共机关信息公开的法律》1998年1月1日起开始施行。韩国《信息公开法》具有以下四个鲜明的特点:（1）其适用对象的广泛性，该法所规定的信息公开不仅适用于以总统为首的行政机关，还适用于议会、大法院、、司法机关、中央选举管理委员会、地方自治团体及政府投资机关等,是适用范围极广泛的政府信息公开制度。（2）就形式而言，该法以基本法的形式对信息公开从实体、程序及救济上都进行了全面的规制，条文简洁、内容细密。与其他国家类似的立法相比，该法虽然条文不多，但对有关信息公开的基本问题都作了明确规定。（3）就内容而言，该法以公民知情权的保障与限制为主线贯穿始终，体现了“保障是原则、限制是例外”的思想。知情权已成为国际社会所公认的一项基本人权和民利。[4]该法除了在宏观上明确表示“保障国民知情权”是其目的之外，还通过以下四个方面的规定对知情权进行具体保障：一是扩大信息公开义务主体的范围，并对其所负义务和责任详细加以列举；二是在信息公开的具体事项上坚持公开是原则、不公开是例外，且对免除事项进行严格的限制性列举；三是以灵活、方便的手段和极具可操作性的程序条款保证国民知情权的具体落实；四是通过明确规定公共机关无正当理由拒不公布信息所承担的法律责任以及国民在公共机关拒不公布信息时可以采取的救济手段, 为国民知情权的侵害提供了全方位的保护机制。（4）立法理念上，该法在信息是否公开时主要考虑了以下五个方面的利益需求：一是作为公民个人了解政治运作过程的自由。

4、在日本，于1999年5月14日颁布《信息公开法》。根据该法，设立信息公开审议会。当开示请求人对行政机关的长官作出开示或不开示决定不服时，可以根据《行政不服审查法》提起不服申诉，或根据《行政案件诉讼法》捍撤销诉讼。对于不服申诉。为了避免行政机关内部的自我评价，而从第三人的立场进行判断，客观合理地予以解决，法律第3章规定特别设置信息公开审查会。[5]信息公开审查会是请求开示权制度的主要机关，统一地确保该制度的实施。它作为全国最高权威机关，设置于总理府之下，其9名委员从品质优秀者中选任，经两议院同意，由内阁总理大臣任命。审查会具有强有力的调查权，可以直接要求不服申诉人等提交意见书或有关资料，要求有关人员陈述或鉴定其所知事实。并可要求咨询厅按照审查会制定的方法分类、整理决定开示的有关资料。