探讨城市郊区土地利用管理制度

摘要：城市郊区的土地是土地利用发生转变的地区。随着国民经济持续快速发展，我国正步入城市化加速发展时期。大量的工业、房地产开发等向城郊转移，大量的乡镇企业也随之涌现，导致城市郊区用地急剧膨胀，如何加强并完善城市郊区的土地利用管理制度，对于提高城郊土地的开发利用效率、保障城郊用地结构的协调统一和提高城市化水平等具有重要意义。本文就从目前城郊土地利用管理制度存在的问题和应对的措施两个主要方面进行一定的浅析，以期有一定的借鉴作用。

关键词：城市郊区 土地利用 土地管理

Abstract: urban land is a region of land use change on the outskirts. With the sustained and rapid development of the national economy, is entering a period of accelerated development of urbanization in China. Suburbs of large industrial, real estate development, to transfer, a large number of village and town enterprises have also emerged, resulting in rapid expansion of suburban land, how to strengthen and improve the system of urban land-use management in the suburbs, and suburban land development for improving efficiency, protect the harmonization of land-use structure in the suburbs and raise the level of urbanization is of great significance. This article from the current problems of suburban land use management system and response analysis on the two main aspects of some of the measures, with a view to a certain reference.

Key words: urban land use in the rural land management

[中图分类号] F321.6 [文献标识码]A [文章编号]

一、城市郊区土地利用管理制度存在的问题

1、城郊土地资源管理制度混乱

城市郊区的土地是连接城市建成区与广大农村地区的特殊区域，在土地征用、出让、转让的过程中，各类不同权属关系、不同管理模式的土地犬牙交错，再加上缺乏宏观控制和长远的规划管理，经常出现土地利用混乱的局面。

首先，多个管理部门交错管理，城乡结合部土地管理不仅涉及发展与改革委员会城乡建设委员会、规划委员会、土地资源局、农村工作委员会等多个政府部门，而且对城乡结合部的土地进行管理时，相关部门之间的工作既有交叉，又有管理漏洞。

其次，城市政府和乡村政府兼管的现象突出。城乡结合部的建设用地既有城镇建设用地，又有村镇自留发展用地和宅基地，城市政府为发展经济，不断征用集体土地，扩张城市空间，而乡村政府为实现本地农民的土地收益和城镇化转型，竞相利用自有的土地资源，发展低层次工业和城镇经济，由此带来的直接后果是土地布局混乱、土地资源浪费和土地管理无序。

2、城郊土地产权管理制度不清晰

城市郊区是土地产权关系复杂多变、模糊不清的过渡地带，既有国有土地，又有集体土地，不少建设用地特别是企业用地是集体通过出租、入股等形式与企业合作使用的，既没有经过审批，也未变更权属，其权属性质非常模糊。集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，但法律并没有明确界定。

3、城郊土地利用率低下

城市郊区的土地在城市化过程中往往会造成大量土地利用效率的低下和闲置。

第一，政府大量征用城郊建设各种工业园区、开发区，建设各种开发区，是我国城市边缘区发展的一个普遍现象。然而很多地方并没

有根据各地区的具体条件制定一个合理的开发方式和开发规模，往往由于招商投资不到位，导致园区长期荒废，造成土地资源的严重浪费。第二，农村居民点布局分散，建设无序，占地面积大，利用率低。随着城市化进程的推进大量农民进城务工经商，不少农民在城镇购置了新房并举家搬迁，但并没有退还其农村宅基地，导致原住房或宅基地闲置废弃，空心村现象较普遍，造成土地资源的浪费。

4、隐形交易大量存在

我国《土地管理法》规定：农民集体所有土地的使用权不得出让、出租或转让用于非农业建设。但由于土地级差地租的存在，城市郊区集体建设用地的需求远远大于供给。在利益的驱使下，以出让、转让、出租或抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的行为屡禁不止，在数量和规模上还有不断扩大趋势。隐形交易由于没有法律保障。加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。小产权房现象就是一些村集体组织和村民未经规划和土地部门批准的黑市用地交易行为，由于相关法律法规不健全，使小产权房产生了很多产权纠纷，也使购买者承担了比购买大产权房更多的风险。

二、完善城郊土地利用管理制度的对策

1、统筹城郊规划

统筹城郊规划建立城乡统一的规划制度，其中编制城市郊区土地利用规划和计划是实现土地科学管理不可或缺的工作。

第一，在制定土地利用总体规划时，除了使土地利用总体规划与城市发展相适应外，还要考虑到城市郊区土地利用的双重性。从经济、社会以及可持续发展的角度，协调好耕地与建设用地国有土地与集体用地之间的关系。

第二，根据城郊土地市场供需状况，科学制定、严格执行建设用地年度计划，将集体建设用地供应数量纳入土地供应总量控制中，加快对土地资源的数量、权属、用途等基本情况的调查摸底和统计整理工作。建立城郊统一的土地管理数据库，严格控制土地农转非，保护耕地的数量和质量，实现土地的可持续利用；

第三，建立完备的法律保障体系，确保规划的权威性。通过立法将土地利用规划的编制和实施落到实处，明确土地利用规划的地位，确保各级土地利用规划的编制，实施有法可依。

2、完善城市郊区土地管理制度

第一，城郊土地利用管理体制一体化。打破城市建设和城郊农村建设在法律上相互分离的局面，打破城郊二元管理体制，使城市郊区的土地管理和城市的土地管理相协调使土地得到充分有效利用；

第二，促进相关管理部门横向协调与分工合作，必须使集体建设用地的管理主体明确化，加强相关部门的横向协作，加强管理程序的衔接。

3、加大违法违规用地的查处力度

为片面追求收益最大化往往会出现违规利用土地行为，如以集体土地参与商业或住宅开发，以租代征，使用农用地进行非农业建设，滥占耕地现象屡禁不止，耕地保护面临着更大的挑战。为此，要加大违法违规用地的查处力度。

第一，国土资源部门要进一步制定针对集体建设用地的规划管理条例，大力加强土地管理法律法规的宣传，提高农民的法律意识；

第二，加大执法监察力度，加强土地执法巡查，严肃查处土地违法案，坚决制止以租代征等违法违规用地行为。

4、积极引导集体建设用地有序流转

集体建设用地流转是经济发展的必然要求。集体建设用地流转关系到城乡统筹发展的和谐社会建设，集体建设用地流转确立了农民集体建设用地使用权的财产权地位。农民集体因保有土地所有权而将不断享有流转收益，集体建设用地流转还可将闲置或低效使用的土地进行整理、复垦、盘活，大大提高土地的利用效率。

5、积极探索宅基地有偿使用制度

要积极探索宅基地由目前福利性的无偿划拨转为有偿使用的途径，提高宅基地利用率。

第一，制定宅基地确权登记的政策、程序和操作办法。宅基地的确权登记是宅基地有偿使用和规范流转的基础。土地管理部门要做好现有宅基地的普查和登记工作，严格界定宅基地的边界和产权；

第二，对于农民已经合法取得并且符合标准的宅基地。免收宅基地有偿使用费，继续无偿使用；

第三，对于超标或新申请的宅基地。按面积大小收取宅基地有偿使用费，具体使用费的收取原则和标准由政府统一规定；

第四，宅基地有偿使用费由土地所有者收取和管理。用于乡村公共设施建设和对农民宅基地使用的补贴，宅基地有偿使用费应实行银行专户储存、专款专用，避免乱支乱用情况的发生；

第五，宅基地有偿使用后，可以继承、赠予、租赁、买卖，按“地随房走”的原则予以变更登记。

参考文献：

[1] 毛志雄.城郊土地资源配置的问题与对策[J].国土经济.2002.

[2]赵淑玲.吴澎.城市郊区化与城郊土地持续利用问题研究[J].平顶山工学院学报.2003.

[3] 曲谏.张国强等.城市化进程中城郊土地的利用和发展[J].经济论坛.2008.

注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。