重建中国的社会保障体系

社会保障体系按两个维度可以分为四种类型。中国属于其中一个比较独特的类型。

第一个维度是现收现付制还是投资基金制（个人账户制）。现收现付制下征收和支付是同时发生的；投资基金制是将征收的基金用于投资，投资收益用于支付未来的个人养老金。

另一个维度是固定收益制还是固定缴费制。固定收益制是指工人退休时的收益由某些公式确定，比如根据他们的工作年限，他们工作时的平均所得等；固定缴费制是指个人有养老金账户，缴款进入个人账户，退休时收益根据个人账户积累的多少来决定。两个维度组合有四种可能的社会保障体系。其中固定缴款的现收现付制似乎是不可能的，但它确实存在，而且就存在于目前的中国。

20年前，中国城市的社会保障体系的主要形式是由国有企业支付退休金。那时工人即使不再工作，也继续从企业领取工资。和美国历史上的做法类似，这是固定收益的现收现付制。目前中国的社会保障体系在形式上是固定收益的现收现付制与固定缴款的基金制的混和，但事实上是固定收益的现收现付制与固定缴款的现收现付制的混和，因为固定缴款的账目只是概念上的，缺乏实质性意义。

该当如何选择社会保障体系？选择现收现付制和投资基金制的最优混和需要考虑三个方面因素：两种社会保障体系的收益和风险；现收现付制对税收的扭曲；在引入和扩大现收现付制时的意外收益效应。

投资基金制的收益是全国资本的边际收益，在美国实际的资产组合收益率为7%。估计中国资本边际收益率应比美国高。另一方面，现收现付制下隐含的收益率应为人口增长率和生产率，也是实际工资增长率之和，在美国约为3％，在中国会更高一些。现收现付制下的收益总是低于资本的边际收益。

现收现付制下的风险首先来自于人口增长率的不确定性，人们寿命不断延长，退休的年龄提前和出生率不断下降给现收现付制带来了风险；其次是经济增长的不确定性和政治的不确定性。投资基金制的风险则来自市场的收益率不确定。

现收现付制的另一个问题是意外收益效应。在引入现收现付制时，最早退休的工人不用付任何代价就可以得到好处；在扩张现收现付制时，即将退休的工人付出少，收益多。在一个没有资本收入税的经济体中，这种意外收益会使两种社会保障制度下当前一代的收益率差不多。但在更实际的情况下，这种意外收益并不重要。对各代而言，其消费的现值都是在投资基金制下的更高。意外收益效应并没有改变基本的结论。

现收现付制会对税收造成扭曲。因为现收现付制下增加的收益的现值要小于所付额外税的现值，所以提高了边际税率。工资税可能会减少劳动供给，这意味着效率损失。投资基金制需要的税较少，因而效率损失较少。

目前中国社会保障的主要问题是，不景气的国有企业越来越无力为即将退休的工人支付基金，而且那些已经关门的工厂没有为原来的工人提供基金。因为没有积累个人账户的基金，他们只能依靠现收现付的社保统筹提供退休金。在未来的几十年会有几千万农民工进入城市。由于没有个人账户，他们也需要更多地依靠社保统筹基金。但是来自工资的缴款不足以满足需要，尽管有个人账户，但只是概念上的，里面没有钱。结果是要么无法满足未来的退休金要求，要么在长期里不得不提高现收现付制所需的税率。

中国长期的社会保障计划包括：退休后雇员平均能得到其工作时最终所得的60％，其中的25个百分点来自现收现付的社保统筹收益；对那些已工作40年的人，其个人账户的年金占35个百分点，这部分是可以遗赠的；社会保障基金从工资中扣除，尽管在各省之间有不同，雇主大约付出工资的20％，个人付出工资的8％，这是非常高的工资税。

问题在于，中国所付税率是美国的两倍，却仍感觉资金不足。

原因何在？因为所谓28％税率实际征收的只有其三分之一。社保资金并不是作为税来收取，逃避它并不违法，所以执行是很弱的。而且计算税基是根据正式工资，这比实际现金收入要少得多。同时在非正式的部门很难征收到社会保障税。此外，在缴款的28个百分点中只有八个百分点是直接对个人有益的，而且这部分的收益率很低，其它20个百分点进入社保统筹。大部分资金进入统筹意味着支付社保基金是一种所得税，因此不论个人还是工厂都有动机逃税。

可能的解决方案有三，一是工资税只限制用于个人账户基金，并实现投资回报的高收益率，这样会提高缴款的激励。二是在长期内对新退休工人的社会统筹部分基金不应与工资联系，而应从增值税中提取。三是政府应认识到，在转型期向现在和即将退休的工人支付退休金是国家的债务的一部分，政府应当或者在长期支付债务的利息，或者变卖资产或从其它收入来支付这笔债务。对应这三种情况，如果分别使用上述三条办法来提供资金，那么中国的社保制度将是一个有着良好财务基础的混和型制度。

作者马丁费尔德斯坦（Martin Feldstein）为美国国家经济研究局（NBER）主席、哈佛大学教授