沈鸿烈与20世纪30年代青岛全面发展战略

摘 要：20世纪30年代沈鸿烈就任青岛市长期间，提出了城乡并重、物质建设与文化建设全面发展的战略思想，并采取多种措施推动乡村进步，改善城市中下层人民生活，加强城市文化建设，纠正了以往城市发展中的弊端，将青岛的城市建设提高到了一个前所未有的新水平。

关键词：沈鸿烈；城市发展战略；近代青岛；30年代

中图分类号：K827 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）26-0210-02

沈鸿烈是近代青岛城市发展史上的一位重要人物，就任青岛市长期间，提出了城乡并重、物质建设与文化建设全面发展的战略思想，从而将青岛的城市建设提高到了前所未有的新水平。

沈鸿烈推动城市全面发展的战略思想充分体现在他的施政纲领中。1931年上任伊始，就提出了十大施政纲领，即：“整饬官方，修明政治；厉行自治，充实民力；禁绝恶习，改良风俗；建设乡村，施惠平民；普及教育，学求实用；提倡国货，优遇劳工；发达港务，繁荣市面；整顿警察，巩固治安；慎重邦交，保护外侨；力图建设，输入文明。”[1]十大纲领的内容涉及城市政治、经济、教育、社会和文化建设等诸多方面，表明沈氏对城市发展的认识和理解达到了新的高度。

在推动城市全面发展的战略思想中，沈鸿烈特别重视文化建设和下层人民生活状况的改善，提出了城乡并重、物质建设与文化建设并重的思想。沈鸿烈认为，青岛“不但为中国重要商港，且为国际都市，非努力物质建设，不足以应国内国外之需要。同时，青岛以向日之渔村，多年被外人管理，自无本国文化可言，故文化建设，亦非常重要。更进一步言，市内多数平民常处于艰难困苦及不知不识之中，故物质文化之初步建设，与此辈尤为重要，此其一。又青岛虽名为都市，实则乡区面积十倍于市区，故乡区之物质建设文化建设，与市区同属紧要，此其二。此两者，均为下层重要工作，未可忽视。”[2]

一、城乡统筹发展

（一）重视乡村建设

在城乡并重的发展战略中，沈鸿烈更加重视乡村建设。他认为城市发展与乡村发展密切相关，乡村不能发展，不独为乡村之忧，城市发展也必将受其影响，“乡村不救，则城市岂能独全，诚所谓痛痒相关，不能漠视者矣”[3]。正因如此，30年代的市政当局对于乡村建设可谓不惜财力。仅以1932、1933两年为例，青岛市政府在全市各乡区的全部财政收入仅为16.4万元，而支出费用则达84万元之多，财政支出为收入的五倍还多[4]。

青岛农村人口占全市人口的一半以上，由于人多地少，农民生活艰难，要改变农村落后状况，推动乡村进步，必须充分发挥政府的引导作用。但由于当时市政府所属各机关均在市内办公，远离乡区，对农村情况难以深入了解，市政当局因此决定打破陈规，将行政机构直接设立于乡村地区，成立乡村建设办事处，以推动乡村建设的进行。

乡村建设办事处是当时青岛市“最具特色的组织”，创设之目的，“除便利乡民与市府接近外，并使乡区之教育、卫生、治安、交通、农林与市区作同样发展”[5]。参照自治区域及地理情形，青岛市政府将全市乡村划为若干区，先后成立了李村、九水、崂东、夏庄、沧口、阴岛、薛家岛等乡村建设办事处及水灵山岛分处等办事机构。办事处的职责，涉及乡村建设的方方面面，如“道路之修筑、水利之兴办、自治之训练、教育之扩充、生产之增加、民力之充实、风俗卫生之改良、阖闾治安之保障”等等。其人员由市政府派主任一人，工务、社会、教育、公安、农林各局所各派职员一人共同组织，常驻该处服务。乡村建设办事处的设立，极大地推动了青岛乡村建设的进程。

由于市政当局的高度重视和积极推动，沈鸿烈执政期间，青岛的乡村建设成效显著。首先，乡村道路交通大为改观。由市政府拨专款扶持，在青岛各区辟建干路、支路及村路若干，使各乡区交通便利，道路四通八达。沈鸿烈在青岛执政六年，乡村道路里程增加10倍[6]。其次，乡村教育得到推广和普及。由市教育局督同各办事处普遍设立小学，保证每一大村有一完全小学，每一小村有一分校，使儿童均可就近入学。再次，乡村社会风气得到很大改善。通过革除陈规陋习，整肃蓄发、缠足、、酗酒、吸毒，成立息讼会、敬老会等措施，使乡村社会风气有了很大改观。最后，促进了农业生产的发展。为扶持农业生产，设立官商合办农工银行，在全市各乡区设立办事处，办理乡民贷款事宜，且贷款手续简单，利息轻微，给农民带来很大的便利[1]14-15。

（二）推动城市发展

在积极推动乡村进步的同时，20世纪30年代的青岛市政当局也采取积极措施推动城市各项事业发展，尤其注意于城市下层人民生活的改善。沈鸿烈认为欲使城市获得真正的发展和全面的进步，“当不应限于市区之建设，尤宜普及乡村，更不宜专致力于上层设施，尤宜普及下层民众”[7]。在城市居民之中，下层贫民占城市人口的大多数，他们生活困难，所受教育不多，政府必须尽力扶助这一群体，改善他们的生活状况，提高他们的文化素质。为深入推动城市下层民众的改良，青岛市政府以公安局管辖区域为准，将市区划分为三大区域，于1933年正式组织成立了三个市区联合办事处[1]17。市区联合办事处以改进市区平民劳动生计、风俗习惯、卫生清洁、道路整修及教育普及为主要目标[8]11，这一机构成立以后，对于“劳工之安置与奖励，贫民之救济与居住，莠氓顽徒之感化，鳏寡孤独之抚恤，以及卫生保健之推行，无不设施周到”，有力地推动了城市社会事业的进步[6]12。在这些举措之中，尤其值得一提的是城市贫民住宅区的建设。

作为城市下层民众，青岛市内贫民历来聚居于台西镇的挪庄、马后窝、西广场等处，居住条件恶劣，安全和卫生均无保证。1922年青岛收回以后，胶澳商埠局曾于1928年度预算内列支8万余元，在台西镇的挪庄一带建筑房屋，廉价租与贫民[9]，但限于财力，贫民住宅建设投入资金有限，成效不大。直到1931年，全市仅筑有平民住所977间[1]10。1931年沈鸿烈就任青岛市长以后，饬令社会局会同财政、公安二局，调查贫民区的住户情况，大力兴建平民住宅。平民住宅的建筑办法有三：一为政府拨款建筑，一为人民自行建造，一为慈善团体代为建造。政府拨款建筑的平民住所，主要安顿无处栖身的贫苦居民。市民申请自建者，由财政局在贫民居住较为集中的地段，按户拨发公地建筑，免收土地税，如果缺乏资金，还可以向政府酌量贷款，分期归还。由慈善团体代建者，则由财政局无偿拨给公地建造，廉价租与贫民居住。

20世纪30年代青岛的平民住宅区建设成效显著。仅1932年到1934年的三年间，合计居民自建和由政府公建的平民住宅即达2 030间。加上原来已建贫民住宅，全市平民住所共有10处，住宅总数达到3 007间，住户3 680户[1]10-12。1935年，青岛市政府又增建平民住所700间，入住平民600余户[10]。青岛市的各平民住宅区规划整齐，配套设施完备，卫生设施、水电管道、小学、市场等一应俱全。平民住宅区建设不但改善了城市中下层人民的居住条件，而且有利于市容的整洁和城市规划的顺利实施。由市政当局资助兴建平民住宅，在当时全国各大城市中属于先进之举，成为青岛市政建设中的一大亮点。

二、物质建设与文化建设并进

在全面推进城市发展的过程中，沈鸿烈还提出了物质建设与文化建设并进的重要思想。他认为物质建设与文化建设二者密不可分，相互为用。物质建设固然重要，文化建设也同样不容忽视。德、日殖民统治时期，由于只重视城市物质方面的建设和殖民统治者政治、经济、军事利益的维护，对于占城市人口大多数的中国人境况的改善则关注甚少，城市建设尤其是文化建设严重滞后，城市发展呈现明显的畸形和片面。1922年中国收回青岛以后，由于北洋军阀政治的腐败和政府财政投入的不足，城市发展也受到了很大限制。沈鸿烈认为要克服以往青岛城市发展中的弊端，推动城市全面进步，必须充分运用行政力量，发挥政府的引导作用。为此，他提出了“政教合一”、以政治力量推动城市经济和社会发展的建设方针[11]。

所谓“政教合一”，意谓政治力量与教育力量的密切配合，也就是“以政治力量推进教育，用教育的力量来完成政治”18[11]。其主旨是运用行政力量推动教育的普及和发展，提高人民的文化素质和知识水平，并促其自立自强，最终实现物质建设与文化建设的同步提高。沈鸿烈在青岛执政期间，投入巨大的财力与物力发展教育。仅1932-1935年的四年间，教育经费即自每年30余万元增至每年70余万元，建筑校舍用款达100多万元，投资之巨，可谓“中国各地教育经费从未见过的激增”[12]。对教育前所未有的重视和投入促进了青岛教育的迅速发展，中小学数量和学生人数均有大幅度增长。到1936年，全市有中学8所，小学127所，中学生人数由1931年的1 449人增加到1936年的2 703人，小学生人数则由1931年的19 465人增加到1936年的42 481人。①高等教育和多样化的社会教育也获得迅速发展。

文化基础设施是城市文化建设的重要组成部分。在青岛市政当局的推动下，图书馆、体育场和大礼堂等一批城市公共文化设施和其他基础设施在20世纪30年代陆续兴建。图书馆规模不断扩大，到1936年青岛市图书馆有总馆一所，分馆四所。为举办第17届华北运动会，青岛市政府斥资于1933年兴建体育场一座，增辟山海关路等多处海水浴场，并兴建了兰山路公共大礼堂。公共性的城市基础设施的大量兴建，推动了城市的文化发展和社会进步。

相对安定的政治环境和良好的社会环境也为30年代青岛文化的繁荣奠定了基础，中文报纸、杂志和新闻出版事业均获迅速发展。德日殖民统治时期，青岛报纸、期刊的发行以服务殖民统治者为主，可供青岛华人民众阅读的中文报纸和期刊数量很少。据记载，日占时期青岛中文报纸只有《青岛新报》一种，日文报纸则有九种[13]。1922年青岛回归以后，各类中文报刊、杂志和新闻出版等均获迅速发展。到1933年先后成立的报馆达20家，国内外通讯社15家，另外还有大量定期刊物出版。良好的社会环境营造了良好的文化氛围，吸引了各地文人学者的目光。30年代青岛著名文人学者众多，成果丰硕，老舍、沈从文、闻一多等一批文化名人在此聚集，青岛由昔日的文化荒漠一跃而成为繁盛一时的华北文化中心城市之一。

参考文献：

[1]青岛市政府秘书处.青岛市政府三年来行政摘要[G].总务，1932-1934：1.

[2]沈鸿烈.青岛政治上的动态与静态[J].青岛画报，1935，（20）.

[3]发刊词[J].青岛市乡村建设月刊，1933，1，（1）.

[4]十一周年接收纪念详记[J].青岛市乡村建设月刊，1934，1，（6）.

[5]马俊超.青岛市行政组织及其建设[J].市政评论，1936，4（9）.

[6]李先良.沈鸿烈长青岛庶政述略[C]//青岛市政协文史资料委员会.沈鸿烈生平轶事，北京：新华出版社，1999.

[7]青市注重文化建设[J].市政评论，1935，3，（4）.

[8]青岛市市政法规汇编[G].总务，1936：31.

[9]袁荣叟.胶澳志[M].台北：文海出版社，1968：376.

[10]青市一年来之社会事业[J].都市与农村，1936，（17）.

[11]沈市长报告施政状况及今后希望[J].都市与农村，1936，（17）.

[12]金慕陶.青岛的自治基础在哪里[J].都市与农村，1936，（19）.

[13]叶春墀.青岛概要[M].上海：商务印书馆，1922：107.