化解产能严重过剩矛盾工作取得成效

2013年10月，国务院印发了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，对化解产能严重过剩矛盾做了总体部署。一年来，各地区、各部门认真贯彻落实，各项工作积极推进。

一、化解工作取得初步成效

各地区、各部门按照《指导意见》要求，稳步推进化解产能严重过剩矛盾各项重点任务，取得了初步成效。

（一）严格投资项目管理

《指导意见》印发以来，发展改革委坚决停止核准任何产能严重过剩行业新增产能项目，国土资源部、环境保护部等部门不再为产能严重过剩行业新增产能项目办理土地（海域）供应、能评、环评审批，银监会指导银行业金融机构严格信贷发放，对产能严重过剩行业新增产能项目一律不再发放贷款。发展改革委、工业和信息化部分别下发通知，进一步要求各地不得以任何名义核准（备案）新增产能项目。发展改革委会同工业和信息化部、国土资源部、环境保护部等，对江苏灌南亚新钢铁、宁夏申银特钢等违规项目进行了实地核查，并将有关情况上报国务院。各地区也通过多种形式贯彻落实《指导意见》要求，加强项目核准七备案管理，并按《指导意见》的要求对在建和建成的违规项目进行清理整顿。

随着各部门、各地区多种手段严控产能扩张，产能严重过剩行业新增产能势头得到遏制。据初步了解，一年来全国新增炼钢产能950万吨、水泥熟料2600万吨、平板玻璃3000万重量箱，与2005以来年均新增钢铁产能6000万吨（最高年份达1亿吨）、水泥产能2亿吨、平板玻璃产能1.3亿重量箱的规模相比，有明显下降。另外，从各地根据《指导意见》要求开展的违规项目清理结果看，目前还有在建违规钢铁产能3633万吨、水泥13976万吨、电解铝934万吨、平板玻璃1500万重量箱、船舶145. 6万载重吨。

（二）加快淘汰落后产能

2014年4月，工业和信息化部下达了本年度淘汰落后和过剩产能任务，并要求各地抓紧落实。目前，各地区已将任务超额分解落实到具体企业、生产线（设备），涉及淘汰炼钢产能3500万吨、水泥（熟料及磨机）8500万吨、电解铝50万吨、平板玻璃3760万重量箱，全面超过《政府工作报告》确定的淘汰目标。发展改革委、工业和信息化部、环境保护部等部门发挥阶梯电价、差别电价、水价和惩罚性排污费等调控措施作用，加快淘汰落后产能。

各地区也加快淘汰落后步伐，河北等省在国家淘汰落后标准的基础上，进一步提高了淘汰落后产能标准，将炼铁高炉淘汰标准由400立方米提高到450立方米，炼钢转炉淘汰标准由30吨提高到40吨;江苏、山东、湖北、重庆等地从地方财政中拿出资金，加大支持力度，专项用于化解产能过剩矛盾中淘汰落后产能奖励、扶持延伸产业链项目和职工安置等。

到2014年9月底，全国实际关停炼钢产能2400万吨、水泥（熟料及磨机）8100万吨、电解铝50万吨、平板玻璃3700万重量箱，分别是《政府工作报告》确定的淘汰任务的83%，160%，119%和105%。

（三）推进企业兼并重组

工业和信息化部会同有关部门认真贯彻落实《国务院关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》，印发了任务分工通知，细化了各项任务的具体工作内容和计划，落实完善产业、金融、财税、土地、职工安置等配套政策措施。各地区也积极建立完善组织协调机制，研究制定实施方案，鼓励和支持优势企业发挥主体作用，积极推进区城内和跨区城兼并重组，整合过剩产能。

一些企业把握有利的市场机遇，加快兼并重组步伐。鞍钢收购台湾义联旗下联众（广州）不锈钢60%股权，下一步双方还将合作开展教育、医疗等社会事业;河北、山西、山东、云南等地民营钢铁企业加快兼并步伐，整合产、供、销资源，进一步降低成本;河南天瑞水泥通过发行企业债募集资金，收购整合河南、辽宁部分水泥企业;杭州锦江集团与阳泉煤业集团托管兆丰铝业，使兆丰铝业实现扭亏脱困;旗滨玻璃重组浙玻集团，通过改造升级，大幅提升产品档次和环保水平;中船工业集团推进集团内部资源优化配置，将14家造修船企业初步整合成8家，提高了市场竞争力;马钢把握时机，收购法国瓦顿公司，全面持有其高铁轮对制造核心技术，为高铁轮对国产化奠定了坚实基础。

（四）着力优化产业布局

报经国务院同意，发展改革委，工业和信息化部印发了《关于重点产业布局调整和产业转移的指导意见》，对重点产业布局调整和产业转移提出了明确意见。两部门积极宜传贯彻，指导地方、企业做好布局调整和产业转移各项工作。

杭钢集团与宝钢集团就调整宁波钢铁股权达成一致，将依托宁波钢铁实施环保搬迁，实现减量发展;河北钢铁集团石钢等钢铁企业搬迁改造项目开始启动。企业“走出去”步伐明显加快，河北钢铁集团控股了全球最大钢铁贸易商瑞士德高公司，在南非建设的500万吨钢铁项目正式启动;昆钢在越南合资的50万吨钢铁项目建成投产;广西、福建民营企业联合筹建的马来西亚钢铁项目即将在马中关丹产业园动工;中冶集团正在筹划在伊朗建设100万吨钢铁项目;新兴铸管在泰国等地探索拓宽优特钢市场的渠道;海螺集团结合国家“一带一路”战略陆续在印尼、缅甸建设水泥项目，正与国内企业组团在蒙古、中亚和俄罗斯等地筹划新的水泥项目;华新水泥在塔吉克斯坦建设的100万吨水泥生产线建成投产，正在寻求新的境外投资机会;福耀玻璃在俄罗斯投资建设45万吨浮法玻璃生产线，加快境外布局。

（五）推动企业转型发展

各地区、各部门通过调整产业发展规划、出台引导性政策措施等方式，鼓励和支持有条件的企业调整产业结构，拓展业务领域。发展改革委、工业和信息化部加大技术改造支持力度，不断提升行业竞争力。工业和信息化部会同有关部门，加强行业管理，推广应用新工艺、新技术，推动企业转型发展。山东、河北等地按照国务院同意的钢铁产业结构调整方案，推进钢铁产业整体转型，湖北、辽宁等地也在陆续制定钢铁产业结构调整方案，河北、安徽等地制定了本地区水泥、平板玻璃工业结构调整方案（2013―2017年），浙江等地通过引入综合土地、环保、资源、安全、产值、就业、税收等因素计算出的产业准入值，要求达不到准入值的产业逐步退出，促使企业主动调整业务领城，退出没有竞争力的过剩产能。

一些重点企业也在转型发展方面取得积极成效。首钢集团结合“京津冀一体化”战略，提出“一根扁担挑两头”的发展思路，通过打造全新的资本运营和金融平台，撬动钢铁业和城市综合服务两大板块，实现协同发展;中材股份同步推进工程建设、水泥制售、玻璃纤维三大板块效果明显，特别是玻璃纤维板块毛利率达到23%;金隅集团在关停10条生产线的基础上，把处置城市生活垃圾、污泥作为重要发展方向，成为城市“净化器”，实现绿色转型发展;新疆农六师煤电公司投资建设30万吨铝合金棒材等产品深加工项目，河南豫联集团投资建设60万吨铝箔、易拉罐料、汽车板等深加工能力，延伸产业链，提高产品附加值，消化电解铝产能;大连船舶重工集团大力发展海洋工程装备成效显著，2014年海洋工程装备新接订单218亿元，是同期船舶新接订单的1.8倍，1―9月海洋工程装备产值达到74亿元，已超过同期民船产值。

（六）推动建立长效机制

各部门、各地区按照发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的要求，以改革的思路努力营造有利于公平竞争的市场环境。

发展改革委不断深化投融资体制改革，进一步取消和下放审批事项，加快建设项目信息库和产能过剩信息预警系统，加强项目事中和事后监管;工业和信息化部印发通知，出台部分产能严重过剩行业产能置换实施办法，明确项目建设等量和减量置换的要求，制修定了产能严重过剩行业准入（规范）条件，公告了六批603条水泥生产线，六批130条平板玻璃生产线，三批305家钢铁企业，一批26家电解铝企业，完善行业管理。国土资源部发文，严格用地招拍挂出让制度，并通过各地督查局加强重点督查;环境保护部结合大气污染防治，强化产能严重过剩行业管理考核，正在研究制定《环境保护法》相关制度配套文件。其他相关部门也陆续出台了相应的配套政策。内蒙古、浙江、河南、云南等地也纷纷通过印发文件、加强检查等多种形式清理有碍公平竞争的优惠政策。

从2014年以来产能严重过剩行业运行情况来看，化解产能严重过剩矛盾工作已经取得初步成效。

一是投资扩张势头得到遏制。2014年1―9月钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃行业固定资产投资同比分别下降5%、14.4%、31%、6%，主要钢铁企业纷纷表示不再建设扩大产能项目，全国有444家大型水泥企业签署协议承诺不再新建水泥生产线。

二是行业运行总体平稳。2014年1―9月，全国粗钢产量6. 18亿吨，同比增长2.3 %，实现利润192.8亿元，同比增长71.2%。前8个月水泥、电解铝、平板玻璃产量分别为15.9亿吨、1554.7万吨、5.5亿重量箱，同比分别增长3.5%、7.6%、5%，水泥行业实现盈利462亿元，同比增长27.9%。前3个季度全国造船完工2606万载重吨，同比下降14.9%;承接新船订单5249万载重吨，同比增长37.9%;截至9月底，手持船舶订单15471万载重吨，同比增长35.7%，比2013年底增加18.1%。l―9月船舶行业利润总额187.9亿元，同比增长23.9%。

三是企业出现两极分化。5个行业总体呈现出“冰火两重天”，优势企业盈利能力明显增强，部分企业因经营不善已处于停产、半停产状态，通过市场机制倒逼不具竞争力企业退出市场的环境逐步形成。钢铁行业利润向优势企业集中，宝钢、沙钢等盈利前10家企业利润总额占全行业的88.4%;船舶行业骨干企业优势突出，订单充足、生产饱满，造船完工量、新接订单量、手持订单量前30家企业分别占全行业的85%、88.1%、89.8%，中船重工集团实现利润总额达到89. 3亿元，在国际同行中排名第二;南通中远川崎、扬子江船业、招商重工等行业骨干企业利润同比增长超过40%。

另外，尽管部分行业持续亏损，个别企业陷入停产状态，但各地通过建设产业集聚区、发展深加工、大力发展服务业、实施接近退休年龄职工内退政策等多种渠道，妥善安置了大部分富余职工;银行加强了风险防控，产能严重过剩行业贷款总额同比下降，金融风险仍处在可控范围内。

二、化解工作面临的困难和问题

（一）地方稳增长面临较大压力

化解产能过剩与市场需求低迷叠加，接续产业又难以立即到位，地方经济下行压力增大。如钢铁、水泥等工业占比较大的河北，一季度工业增加值同比增长3.5%，比上年回落8.5个百分点，是近20年最低;2014年1―8月工业增加值同比增长5%，比上年回落6.4个百分点。

（二）过剩产能反弹压力加大

为了稳增长、保税收，有的已叫停的违规在建项目开始复工。从各地报来申请认定备案的在建和建成违规项目看，一些省份均存在部分在建违规项目未按规定停止建设的问题。

（三）淘汰落后产能难度大

按现行政策规定，落后产能已所剩不多，出台新的淘汰标准还需要一个过程，下一步淘汰落后将涉及到现行淘汰标准以上的产能，因淘汰的依据不足，在拆除设备时易引起纠纷，基层、企业抵触情绪大。

（四）过剩产能退出通道不畅

据了解，一些企业在当前市场形势下，已有从产能严重过剩行业退出的打算，但由于现有破产法等支撑法律不完善，资产、债务处置无法可循，转产缺乏资金支持。另外，地方政府考虑到经济增长和人员就业等因素，也尽量避免企业关闭。

（五）潜在风险值得关注

一些规模较大、负债较多的企业退出可能导致银行呆坏账增加，如山西海鑫、四川川威、黑龙江西林等钢铁企业到期无法偿还的银行债务均已达上百亿元。同时，受部分银行惜贷、压贷、抽贷影响，企业融资成本增加，一些企业因互保、联保导致信用违约风险上升，部分经营不善的民营企业主已经或正在考虑移民海外，如负债外逃可能引发局部金融风险。此外，富余职工安置政策不到位，转产培训资金不足，失地农民工无法重新返乡务农、再就业困难，处置不当会增加社会风险。

三、下一步工作建议

进一步推进化解产能严重过剩矛盾工作，需要妥善处理好运用行政手段和发挥市场作用的关系、化解产能过剩与保持社会稳定的关系、防范金融风险与支持转型发展的关系、压减过剩产能的时间与空间的关系。针对产能严重过剩行业当前面临的重点问题，下一步要重点做好以下工作。

（一）落实主体责任，严控新增产能

进一步落实地方政府的主体责任和相关部门的监管责任。对未按规定停止建设、现已建成的违规项目，由当地政府开展自查，并提出处理意见上报国务院。

（二）做好专项督查，确保贯彻落实

各地区、各部门按照《国务院办公厅关于开展化解产能严重过剩矛盾专项督促检查的通知》，搞好《指导意见》贯彻落实情况自查。发展改革委、工业和信息化部等部门按照通知要求，积极配合做好实地督查工作，确保《指导意见》各项任务措施落实到位。

（三）强化监督检查，严格执法处罚

工业和信息化部加强对等量、减量置换的监督检查。国土资源部、环境保护部严把土地闸门和环保关口，进一步加大用地、环保违法行为的监督检查力度，对已发现的违法供地用地、超标排放等行为，坚决予以纠正，确保执法处罚到位，并按规定追究有关责任人的责任。

（四）加强金融调节，遏制在建项目

银监会指导银行业金融机构，对在建违规项目一律暂停发放贷款。对瞒报的在建违规项目一律停贷并收回贷款。同时落实有保有压政策，对企业兼并重组、转型转产、技术改造、“走出去”等继续给予金融支持。

（五）淘汰落后产能，打击违法生产

工业和信息化部会同环境保护部、发展改革委等，尽快建立利用环保、能耗标准淘汰落后产能的工作机制。同时，对制售地条钢等违法行为，抓紧开展专项整治行动，加大打击力度。

（六）完善退出机制，做好人员安置

抓紧修订企业破产法，为产能严重过剩行业企业退出扫清障碍。人力资源社会保障部指导各地出台关闭破产企业人员安置预案，防止出现大规模失业和社会稳定问题。