两岸金融监管合作模式浅析

摘 要:本文介绍了祖国大陆和台湾地区的金融监管现状,并借鉴了欧盟地区､内地与香港的金融监管合作的成功经验,探讨了循序渐进的四种金融监管合作模式以及对应的政策建议｡

关键词:两岸; 金融监管;合作模式

中图分类号:F830 文献标识码:B 文章编号:100-4392(2008)07-0035-04

目前台湾地区已成为祖国大陆的第四大贸易伙伴,第二大进口市场;祖国大陆也成为台湾的第二大出口市场和最大的贸易顺差来源地,两岸贸易正在持续､稳定增长｡两岸金融业务往来日益频繁,但实质性合作步伐进展缓慢｡随着两岸贸易､投资､旅游往来的日益密切,两岸货币流通､银行融资､证券交易和保险市场开拓等方面遇到政策障碍,如何实现金融机构双向､直接和全面的往来合作,尽快建立两岸金融监管合作机制迫在眉睫｡

一､台湾地区金融监管现状

两次金融改革后,台湾地区于2004年7月成立金融监督管理委员会(“金管会”),这不仅将金融监管部门从“财政部”脱离,在整个“金管会”的组织架构上,给了“金管会”更多的独立空间以及有效执行监督管理的工具,如调查权等;而且在人员编制及薪资待遇上亦给予更大的弹性,以能吸引更多优秀人才发挥更高专业性｡而近年来频繁发生的金融案件,引发了对台湾地区金融监管模式的思考｡

(一)台湾地区加快完善金融监管法规

一是面对国际金融综合经营的大趋势,也为了使台湾地区金融机构集团化趋势的监管有法可依,台湾地区“立法院”于2000年10月三审通过银行法规部分条文修正案,大幅放宽银行转投资金融与非金融事业的限制｡2001年6月,通过金融控股公司法规,允许金融机构转型为金融控股公司,允许其下设子公司分别经营银行､证券､信托､保险等多元化金融业务｡颁布了与金融控股公司法规配套的包括金融控股公司合并资本适足性管理办法､自律规范､内部控制及稽核制度实施办法及负责人兼任子公司职务办法等十二项监管控制金融控股公司经营风险的子法规｡

二是建立了不良金融机构市场退出机制｡2001年6月,台湾地区“立法院”临时会三审通过加值型及非加值型营业税法规修正案､金融重建基金会设置及管理条例和存款保险条例部分条文修正案,统称金融重建三法｡这三法规确立了金融重建基金的财源以及在一定时期内全额保障存保人权益的机制,从而为金融监管当局强制督导和重组存在问题研究的金融机构创造了条件｡

三是制定对特定金融机构监管的法规,2001年6月通过票券金融管理法规及保险法规部分条款的修正案,2003年7月通过了农业金融法规,旨在分别扩大台湾地区保险公司资金运用限制及设立全国农业金库,建立农业金融体系的同时,加强对此类特定金融机构的监管｡

(二)实行一元化监管新机制

在台湾地区大型金融机构混业经营已成大趋势的背景下,台湾地区进行了金融监管制度改革｡台湾地区“行政院”于2001年通过“金融监管三法”草案,即《“行政院金融监理委员会”组织法》､《中央银行法》､《“财政部”组织法》,规划了整合现有台湾地区金融监管单位,构建金融监管一元化机制的发展方向,于2004年7月1日正式成立“金融监管委员会”,简称“金管会”｡金管会是隶属于台湾地区行政院下的独立机构,其集合了银行局､检查局､证期局和保险局,分别实施金融的检查监督｡金管会本着“立法从严､执法从严”的原则进行金融监管,针对银行的风险状况,给予不同的监管程度,实行差别监管｡但是,目前金管会的组织体系及业务范围,包括金管会本身和下属四个局,还处于很大的争议中｡最近提出涉及银行､证期及保险等金融政策的规划,将由财政部负责,而金管会只负责金融监管业务,以确保其独立性｡

二､祖国大陆现行金融监管体制的现状

祖国大陆金融业目前实行的是分业经营､分业监管的模式｡分业经营即银行业､证券业､保险业各自经营与自身职能相对应的金融业务｡分业监管是指是由中国人民银行､中国证监会､中国保监会分别对银行业､信托业､证券业､保险业实行监管｡人民银行作为中央银行,同时负责货币政策的制定与执行｡1989年初步提出银行业与证券业､保险业分业经营､分业监管的原则;1995年商业银行法的出台,标志着金融分业经营体制正式确立｡2003年中国人民银行对银行､资产管理公司､信托投资公司及其它存款类金融机构的监管职能分离出来,并与中央金融工委的相关职能进行整合,成立中国银行业监督管理委员会｡祖国大陆形成了银监会､证监会和保监会共同负责金融监管的格局｡随着《中华人民共和国银行业监督管理法》､《中国人民银行法》和《商业银行法》的实施,祖国大陆分业经营､分业监管的管理体制已进一步确立和完善｡

同时,为了适应金融业对外开放的形势,1994年4月祖国大陆颁布了《境外金融机构管理办法》,1994年12月颁布了《中国人民银行外资金融机构管理条件》(以下简称《管理条件》,1995年颁布的《商业银行法》同样也适用于外资金融机构,1996年4月颁布了《外国金融机构驻华代表机构管理办法》等等｡

随着金融综合经营,银行､证券､保险､信托等业务交叉经营,金融业的监管体制将进一步改革,逐步建立金融业统一监管机构,加强银证保各业的协同监管职责｡金融综合监管的改革要把结构调整和功能地位有机结合起来,在统一监管协调机构下,明确各部门之间分别专门行使决策权､执行权和监管权,而不是按现行的“三权合一”制｡

三､区域金融监管协调的经验

(一)欧盟金融监管合作的经验与借鉴

欧盟金融监管协调机制主要包括建立在成员国之间以及成员国与欧盟机构间的一系列双边和多边协议或谅解备忘录上｡截止到1999年欧盟各成员国仅在银行领域签定的双边备忘录就多达90个之多｡备忘录虽然阐述了签约方各自的责任和义务,但毕竟缺乏行之有效的法律效力｡直到2001年朗法吕西(Lamfalussy)报告的提交,欧盟金融领域里的立法结构完整地体现出来,该报告从欧盟层面提出了监管与规制的框架设计｡与单一经济体的金融监管相比,欧盟金融监管是建立在同一金融市场的基础上,由欧盟理事会和欧洲议会通过立法程序规定金融监管框架,由欧盟委员会协调各成员国证券管理机构具体负责实施｡欧盟作为一个区域经济组织,其金融监管具有部分超国家的性质,在许多方面都要求合作和协调,对于祖国大陆实现大陆与台港澳区域金融监管协作,具有十分重要的借鉴的启示意义｡

1.单一金融市场的建立和金融服务行动计划｡单一金融市场的建立是欧盟金融运行的基础为了加快欧盟金融市场一体化的进程,建立欧盟统一的金融监管规则,消除金融一体化的规则和监管障碍,欧盟委员会于1999年5月提出了推进欧盟单一金融市场建设的“金融服务行动计划”,其具体目标包括,一是建立一批发行市场,使公司发行人能够在欧洲范围的基础上以有竞争力的条件筹集资金;为投资者和中介提供从单一进入点到达所有市场的通道等｡二是建立开放､安全的零售市场,为消费者参与单一金融市场提供信息和保护,消除零售金融服务跨境提供中不公正的障碍;为泛欧基础上的电子商务提供法制条件,使消费者无须支付过多费用就能进行跨境小额支付｡三是建立精致的审慎规则与监督｡

2.统一的金融监管法规｡一是欧盟金融监管法律协调由欧盟基础条约予以保证｡其中“理事会应根据委员会的提案以全体一致同意通过指令,以使各成员国的对共同市场的建立或运转发生直接影响的法律､法规和行政条例的各项规定趋于接近”,该规定为欧盟金融监管协调提供了良好的依据｡二是良好的欧盟金融监管法律协调机制｡欧盟金融监管法律协调以最低限度协调原则､相互承认原则为基础,以单一执照､母国控制原则为具体体现,辅之以欧盟立法的两项基本原则――附从原则与适当原则,构筑了欧盟金融监管法律协调原则的完整体系｡

3.完善的监管框架｡近年来欧盟金融监管权利重心逐步趋向集中于欧盟整体,形成了基于拉姆法路西框架(lamfalussy framework)的监管体系｡该框架是欧盟金融监管法律协调的新系统,从最初所倡导的欧盟证券市场监管协调立法框架推广至银行､保险业监管立法协调｡它包括四个层次:第一层是进行框架性立法,协调立法原则｡包括欧洲经济与财政部长理事会､欧洲议会､欧洲委员会,由欧洲委员会提出立法建议;第二层主要关注技术性问题,指定第一层次立法的实施细则｡包括欧洲银行业委员会､欧洲保险和职业养老金委员会､欧洲证券委员会､欧洲金融集团委员会;第三层主要是加强成员国监管当局的合作,保证统一实施第一､第二层次立法｡包括欧洲银行业监管者委员会､欧洲保险和职业养老金监管者委员会､欧洲证券监管者委员会,各委员会由成员国各监管当局､欧盟相关机构等高级代表组成;第四层主要是执行层次,为各成员国包括成员国监管者具体实施欧盟指令､条例,欧盟委员会也担任监督､促进实施的责任｡

(二)大陆与香港金融监管的协调经验

由于分处不同的金融市场,两地监管者发挥的功能､扮演的角色并不相同,然而他们各自监管的金融市场目前联系又是如此紧密,以至于单一的监管者很难独自圆满完成类似于处理以人民币为清算单位交易和两地上市企业同步信息披露这样的监管任务,这就决定了内地与香港的金融监管主基调必然是合作,而且其未来合作必然是持续升级的｡

1.大陆与香港金融监管合作的制度环境｡《中华人民共和国香港特别行政区基本法》构筑了大陆与香港金融关系的法律基础及政策框架,中国内地与香港之间的金融关系可以概括为一个国家内,不同经济､社会制度下的两种货币､两种货币制度以及两个金融监管当局之间的关系｡《基本法》中对两地金融监管的描述是“香港特别行政区政府将按照国际惯例负责对在香港的金融机构,包括内地在港的金融机构的监督管理｡两地金融机构互设时将被视为外资金融机构进行审批和监管｡”其次,《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)沿用GATS模式构筑了内地与香港金融服务领域相互开放的双边框架｡同时将双方金融服务领域的具体开放承诺以附件的形式予以明确,如市场准入门槛､业务经营条件等｡

2.大陆与香港金融监管合作进程｡据有关部门不完全统计,香港回归十年来,两地证券监管机构间的定期会议､监管协作工作会议举行了20多次,执法机构间的协作包括案件调查也达100次之多,这还不包括双方高层不定时开展的业务交流､人事交流等近乎全方位的监管交流活动｡2003年8月香港金融监管当局与内地银监会签署谅解备忘录,就加强双方监管合作､信息交流进行初步规定｡2003年中国人民银行与两地金融管理当局签订了为在港澳办理个人人民币业务的银行提供清算的安排｡2007年3月30日大陆与香港金融监管合作大幅升级,标志性事件就是香港证监会与中国证监会签署的《监管合作备忘录》附函,两地监管部门共同承担起跨境监管义务｡此后,大陆组建的合格券商､银行､基金公司QDII获准投资港股,两地交易所签署合作协议书,包括香港在内的境外人民币业务也开始深入推开｡最新合作进展是《境内金融机构赴香港特别行政区发行人民币债券管理暂行办法》,由国家开发银行在香港发行人民币债券｡

四､两岸金融监管合作模式和政策建议

2004年台湾地区成立金融监督管理委员会,将银行､保险､证券等纳入统一机构管理,与祖国大陆分以银监会､保监会､与证监会管理有所不同,但是其对金融市场加强其监理能力的目的与面临的挑战是相同的｡两岸金融直接往来将提高两岸资金流动的透明度,货币当局在两岸直接往来的架构下,最终应签订两岸金融监管备忘录(MOU)?熏但过程中会由于台湾地区政策的妨碍,两岸监管当局无法进行直接的监管合作,可通过民间协会､部门对部门协议等间接方式,逐步推进,分阶段构建两岸金融监管模式,掌握资金运行状况,有效维护金融体系稳定｡

(一)合作模式

1.建立低层次的金融监管合作机制｡在无法签订金融监管合作备忘录(MOU)的情况下,可建立某种程度的金融监管合作机制以便进行监督管理,如信息交流､实地检查､信息保密､定期互访及持续联络事项等｡如官方不便建立合作,可通过两岸具有较高公信度的民间金融组织,如祖国大陆的中国金融学会､台湾地区的金融同业公会等建立行业间的监管联系,互设办事处,互相交换监管信息,有效配合监管部门进行监管｡

2.依托香港进行间接金融监管合作｡在两岸金融业不能实现直接往来与受限制的情况下,香港成为海峡两岸金融业接触与合作的重要基地或桥梁｡台湾银行在香港设立了多家金融机构,不断争取与扩大台商的通汇､融资等金融业务｡同时,台湾地区正积极对照着巴塞尔委员会在银行监管方面的时间表,准备采用新资本协议,而香港已开始实施巴塞尔新资本协议｡鉴于两地的监管标准的差异,在祖国大陆与台湾地区无法开展直接金融监管合作下,通过香港金融管理局与台湾金融监管局签订监管备忘,进行间接监管合作,通过第三方互相交换监管信息｡目前大陆与台湾地区金融监管机构达成协议,同意台湾富邦银行通过香港分行收购厦门商业银行20%的股份,香港金融管理局将担任监管信息的中间方｡

3.暂时依照国际惯例进行监管｡依据国际清算银行巴塞尔银行监督管理委员会所的母国监理原则机制,或是WTO架构下的国际规范,两岸金融监管机构建立联系协商及合作,包括信息交流､实地检查､信息保护及持续协调合作事项,以协助有效达成金融监管的职责,维护金融稳定并促进金融良性发展｡

4.签订MOU?熏建立两岸金融监管的直接合作｡可以依照巴塞尔的国际惯例或WTO架构下的国际规范建立监管合作,但签订备忘录(MOU)重点是可保护债权｡如果台湾的商业银行放款给企业,该企业倒闭或重整,台湾商业银行债权是否有保障｡甚至未来债务人与债权银行有纠纷时,如无监理的备忘录,也欠缺仲裁空间,台商银行风险会较高｡所以如未先签定备忘录,台商银行要自己承担风险｡如进行直接的监管合作,该模式可参考目前祖国大陆与香港､澳门的做法,由两地金融监管部门签订《双边监管合作谅解备忘录》,并建立年度双边磋商机制,可以在信息交换等方面共同承担起监管义务｡

(二)政策建议

1.积极促成两岸达成CEPA协议,以经济促进金融｡2004年,祖国大陆与香港､澳门达成的CEPA生效,这是构建自由贸易区的第一步｡祖国大陆与台湾成否达成CEPA协议成为实现自由贸易区的关键｡随着两岸贸易依存度越来越大､祖国大陆台资企业快速发展等,祖国大陆积极拓展与台湾地区的经贸往来,致力于实现两岸直接､双向和全面“三通”｡鉴于政治和法律上的因素,建议先在港澳台三地先建立CEPA,降低政治敏感度,之后祖国大陆可进一步与台湾就两岸间的自由贸易协定开展谈判｡可以实行试点方案:一是选定金门和厦门大蹬岛､马祖与连江之间划定自由贸易区;二是试验区内实行零关税;三是适当扩大贸易区内的交易范围､品种｡

2.进一步促进两岸金融融合｡祖国大陆可适当放松台湾地区银行､证券､保险机构到祖国大陆设立机构､开展业务的条件,并以此进一步推进祖国大陆金融机构赴台开展金融业务活动｡在当前祖国大陆金融机构直接赴台受限情况下,建议考虑出资在境外设立银行并转投台湾地区开展业务,并逐步深化市场占有｡除此之外,应在经济､文化等领域加强与台湾地区的合作,并以此敦促台湾地区开放金融事业｡

3.参考《新巴塞尔协议》,建立适应两岸金融业发展的监管条例｡由于跨国银行的国际性以及业务的复杂性,在对跨国银行进行监管时不可避免地会遇到法律冲突｡祖国大陆实施的“法人导向政策”主要是出于避免跨国监管的需要｡建议祖国大陆在涉外金融立法时,应在既有的法律､法规及有关规定的基础上,继续完善各项监管制度,并借鉴《核心原则》,加强与跨国或跨区银行母国的合作,在对等互惠的基础上,与其建立长期联系｡

4.敦促台湾地区规划开放祖国大陆银行赴台设立分支机构｡依据台湾地区2003年10月29日修正的“台湾地区与大陆地区人民关系条例”第七十三条,已授权主管机关订定管理办法,有效规范陆资来台投资的资格､许可条件､投资方式､投资业别､投资比率及其它应遵行事项,藉由事前审查机制,使陆资的资金来源及投资者资料透明化;另并授权主管机关要求投资者申报财务报表､股东持股比变化及其它指定的数据,并有效查核及掌握陆资投资事业在台经营现况｡已有了相关的政策规定,但台湾地区却一直拖延祖国大陆银行到台湾设立办事处,建议通过有效的对话机制进行敦促｡

参考文献:

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[2]高京刚,2006:《香港和台湾金融监管体制的比较分析》[J],《襄樊职业技术学院学报》第11期｡

[3]周泉恭､王志军,2006:《欧盟国家金融监管结构发展分析》[J],《当代财经》第4期｡