浅议绩效审计评价标准

【摘要】循环经济是当今世界解决可持续发展问题的最佳选择,也是我国经济发展到一定阶段的客观要求。循环经济为政府绩效审计树立了新的“绩效观念”,提供了新的评价视角。

【关键词】循环经济;政府绩效审计;评价;标准

2008年8月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议审议通过了《中华人民共和国循环经济促进法》,该法自2009年1月1日起施行。循环经济促进法是一部关系节能减排和建设资源节约型、环境友好型社会以及生态文明的重要法律。颁布实施循环经济促进法,是我国经济社会发展中的一件大事,是全面落实科学发展观、依法推进经济社会又好又快发展的现实需要,是落实党中央提出的实现循环经济较大规模发展战略目标的重要举措,为促进经济发展模式转变、进一步加强环境保护提供了法律保障,标志着我国发展循环经济步入了法制化管理的轨道。

政府绩效审计是国家审计工作的重点和发展方向。循环经济为政府绩效审计树立了新的“绩效观念”,提供了新的评价视角。探究循环经济与政府绩效审计之间的关系,剖析循环经济对政府绩效审计的影响,并以此构建政府绩效审计评价标准,不仅可以广泛地借鉴和消化循环经济理念,为更好地开展政府绩效审计奠定理论和实践基础,还可以充分发挥政府绩效审计的积极作用,促进循环经济的健康发展。

一、循环经济对政府绩效审计的影响

循环经济是基于可持续发展理念提出的一种新的经济发展模式。它围绕资源循环利用和环境友好这一核心,依靠科学技术、市场调控、政策安排等手段,按照“减量化、再利用、再循环”原则,以最少的资源能源耗费,取得最大的经济产出和最低的污染排放,实现经济发展、资源节约和环境保护的统一,形成可持续的生产和消费模式。

政府绩效审计是指政府审计机关及其人员,对公共机构的财政经济管理活动的经济性、效率性和效果性,按照一定的标准进行评估,以检查公共资源受托责任和提高绩效为目的的审计活动。

循环经济与政府绩效审计有着高度一致的目标和方向,两者均致力于资源的节约、高效利用以及自然生态环境的维护。循环经济追求更大的经济效益和社会效益、更少的资源消耗、更低的环境污染,我国现阶段发展循环经济的首要目标是节约资源、提高资源利用率;而政府绩效审计是对被审计单位和项目资源利用的经济性、效率性和效果性进行的监督和评价。

循环经济为政府绩效审计提供了新的评价视角和评价标准。在循环经济背景下,片面地把“绩效”理解为最大限度地开发自然资源、最大限度地创造社会财富、最大限度地获取利润,单纯从账本中获取成本、利润数据,已经无法满足政府绩效审计的需要。循环经济要求充分考虑自然生态系统的承受能力,尽可能地节约自然资源,可持续性的利用资源,不断提高自然资源的利用效率,创造良性的社会财富。循环经济强调合理需求、有效供给,提倡物质的适度消费、层次消费和在满足方便性的前提下减少环境负荷的合理消费,在消费的同时考虑废弃物的资源化。循环经济的系统是由人、自然资源和科学技术等要素构成的大系统,要辨证地看待人与自然的关系。政府绩效审计审查资源、资金利用的实际效果,要把环境的维护和影响放在重要位置。以环境破坏为代价的经济发展是粗放型经济增长方式的结果,必然损害人民生活水平和质量,即使“利润”再高,也不是我们追求的“高绩效”。

循环经济强调的“3R”原则从全新的角度回答了“怎样提高绩效”这一问题,为政府绩效审计建议指明了途径。所谓“3R”原则即减量化原则(reduce)、再利用原则(reuse)、再循环原则(recycle)。减量化原则(reduce),要求用较少的原料和能源投入来达到既定的生产目的或消费目的,进而从经济活动的源头就注意节约资源和减少污染。减量化有几种不同的表现。在生产中,减量化原则常常表现为要求产品小型化和轻型化。此外,减量化原则要求产品的包装应该追求简单朴实而不是豪华浪费,从而达到减少废物排放的目的。再利用原则(reuse),要求制造产品和包装容器能够以初始的形式被反复使用,抵制当今世界一次性用品的泛滥,生产者应该将制品及其包装当作一种日常生活器具来设计,使其像餐具和背包一样可以被再三使用;再利用原则还要求制造商应该尽量延长产品的使用期,而不是非常快地更新换代。再循环原则(recycle),要求生产出来的物品在完成其使用功能后能重新变成可以利用的资源,而不是不可恢复的垃圾。按照循环经济的思想,再循环有两种情况,一种是原级再循环,即废品被循环用来产生同种类型的新产品,例如报纸再生报纸、易拉罐再生易拉罐等等;另一种是次级再循环,即将废物资源转化成其它产品的原料。原级再循环在减少原材料消耗上面达到的效率要比次级再循环高得多,是循环经济追求的理想境界。

二、基于循环经济视角构建政府绩效审计评价标准的必要性

(一)科学发展观、可持续发展、构建和谐社会需要基于循环经济视角构建政府绩效审计评价标准

循环经济理论倡导将经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环当中,是一种与自然环境相和谐的经济发展模式,其最终目标是构建人与自然和谐相处的循环型的经济形态,这与科学发展观、可持续发展、构建和谐社会的目标是完全一致的。循环经济从单纯的经济及管理转向经济—社会—自然复合生态系统的整合和优化,旨在以构建人与自然和谐相处的社会为最终目标,体现了以人为本、实现可持续发展的根本要求。发展循环经济,根据环境、资源的容量(生态阀值)及空间分布状况,合理安排经济的规模、结构和布局,对经济系统的资源输入量和污染物的输出量进行调整、控制,把经济活动对自然资源的需求和对生态环境的负面影响降低到最小程度,实现在增加产出的同时减少对资源与环境的压力,可有效缓解资源与环境约束问题,从根本上解决经济发展与资源环境之间的矛盾,实现人与自然和谐的目标。

当前,我国的政府审计工作正在由传统审计向现代绩效审计转轨。各级审计机关和广大审计人员面临的一个重要课题就是如何牢固树立和贯彻科学发展观以及正确的绩效观。一方面,不断提升为经济社会发展服务的水平,为社会主义市场经济的有序、高效、持续发展铺就坦途;另一方面,抓住机遇、迎接挑战,实现审计工作自身的全面、协调、可持续发展。为此,必须在实施绩效审计工作实践中大力弘扬求真务实精神,用科学发展观来统领审计工作。政府绩效审计的评价指标也应该贯彻科学发展观的思想,竭尽全力为实现经济建设目标保驾护航,为经济社会的可持续发展和

构建社会主义和谐社会作出贡献。

(二)新政绩考核评价制度需要基于循环经济视角构建政府绩效审计评价标准

长期以来以GDP增长作为地方政府官员的政绩考核制度存在很多弊端。一些官员为了追求GDP的增长不惜违背经济规律,盲目上项目、办企业、搞投资,丝毫不考虑对环境、资源的影响,致使在经济发展的同时付出了沉重的资源、环境代价。把循环经济指标纳入政绩考核标准,可以在相当程度上纠正传统GDP作为政府工作业绩指挥棒的扭曲性,从根本上改变各级党政官员的政绩观,推动粗放型经济增长模式向低消耗、高利用、低排放的集约型模式转变;循环经济指标将成为一个精密的“过滤器”,在对官员政绩考核时,无情地把那些以高额生态成本为代价的“黑色GDP”因素统统滤掉。循环经济指标将会带来一场官员意识的革新,也能客观、公正、全面地评价一个地方领导干部的政绩。

政府绩效审计是绩效考核的一种重要手段,在一定意义上说是对政府部门官员的政绩考核和评定。政府绩效审计应切实把审计监督手段运用到干部管理和监督领域,坚持用科学的发展观和正确的绩效观考核干部,为正确评价和使用干部、进一步完善选拔任用干部提供重要依据。循环经济指标体系的建立为新政绩考核提供了科学依据。

三、以循环经济为基础构建政府绩效审计评价标准的原则

(一)科学性原则

是指指标体系必须建立在科学的基础之上,在理论上要有科学依据,在实践上切实可行,以保证评价结果的真实可靠。它是构建以循环经济为基础的政府绩效审计评价标准的基本原则,它要求指标在内容上要同循环经济的科学概念相一致,而且表达上要科学规范,简明扼要。

(二)实用性原则

是指指标体系的设计必须考虑到目前的科技水平和人员素质,应该具备可查性,易操作。以循环经济为基础的政府绩效审计评价指标应该便于全社会范围内的计量和考评,尽可能简单清晰、方便使用,为广大社会公众所理解。

(三)统一性与灵活性相结合原则

是指同一经济指标的涵义、计算口径和方法,计算时间和空间范围都应该是统一的,并充分考虑可持续发展这一长远目标的要求;但是也要考虑到不同个体活动的特殊性以及对自然生态产生的不同影响。

指标体系是一个复杂的系统,它由不同层次、不同要素组成。因此,在构建指标体系时,要注意反映不同子系统之间、相同子系统不同主题之间的相互联系,对科学发展观内涵进行整体把握。以循环经济为基础构建的政府绩效审计评价指标应覆盖全社会,要具有广泛的适用性和可比性,同时也应尽可能的照顾到不同地区的特点。

(四)完整性原则

是指指标必须尽可能完整地反映实际情况。以循环经济为基础的政府绩效审计评价指标应该能完整地反映循环经济对传统政府绩效审计评价标准的修正与调整。

(五)可操作性原则

以循环经济为基础构建的政府绩效审计评价指标有的可以量化,有的不能量化,无论是定性的指标还是定量的指标,都应该概念涵义清晰、便于实际操作。

四、循环经济条件下政府绩效审计资源环境效益评价标准的设计

经济发展方式、生活消费方式与资源利用的关系决定了中国这样的人口大国是否能可持续发展和实现全面建设小康社会的目标。单纯以产值、数量和速度为导向,用物质资源投入为推动,以经济结构失衡为特征的经济增长方式,必然导致经济效益差和生态环境恶化的双重恶果。实现全面小康的和谐社会目标必须大力提倡循环经济,以提高资源的利用率和环境的保护率,将经济发展方式由物质资源投入推动方式转变成由技术、资源和劳动组合、经济结构优化的集约型发展模式。政府绩效审计必须适应这一形势要求,注重对资源环境效益的评价。

根据循环经济“减量化、再利用、再循环”原则,结合我国政府绩效审计的目标和要求,政府绩效审计的资源环境效益指标可由资源产出指标、资源消耗指标、资源综合利用指标、废物处置量指标四大部分构成。

资源产出指标主要是指消耗一次资源(包括:煤、石油、铁矿石、有色金属矿、稀土矿、磷矿、硫矿、石灰石、沙石等)所产出的国内生产总值(按不变价计算)。该项指标越高,表明自然资源利用绩效越好。具体包括主要矿产资源产出率、能源产出率等。

资源消耗指标主要描述单位产品或创造单位GDP所消耗的资源,该类指标反映了节约降耗,推进“减量化”,从源头上降低资源消耗的情况。具体包括单位国内生产总值能耗、单位工业增加值能耗、重点行业主要产品单位综合能耗、单位国内生产总值取水量、单位工业增加值用水量、重点行业单位产品水耗、农业灌溉水有效利用系数等。

资源综合利用指标主要反映工业固体废物、工业废水、城市生活垃圾等废物的资源化程度以及反映传统的五大类废旧物资的回收利用状况,体现了废物转化为资源、节约使用资源、循环利用资源的要求,即“资源化”的成效。具体包括工业固体废物综合利用率、工业用水重复利用率、城市污水再生利用率、城市生活垃圾无害化处理率、废钢铁(或废有色金属、废纸、废塑料、废橡胶)回收利用率等。

废物排放(处置)指标主要用于描述工业固体废物、工业废水、二氧化硫和COD的最终排放(处置)量,该类指标反映了通过减量化、再利用和资源化,从源头上减少资源消耗和废物产生,降低废物最终排放(处置)量、减轻环境污染的情况。具体包括工业固体废物处置量、工业废水排放量、二氧化硫排放量、COD排放量等。

在科学发展观和建立社会主义和谐社会的要求下,根据循环经济的基本原则,构建政府绩效审计评价标准,无疑具有十分重要的现实意义。随着政府绩效审计的不断实践,政府绩效审计评价体系势必将不断得到完善和健全。

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