破解管线症结

事故发生六天后，“11·22”东黄输油管道泄漏爆炸事故处置现场指挥部决定，泄漏段线永久停用，东黄复线改道。具体方案将按规定公示，征求当地市民意见。此前，当地政府仅探讨如何搬迁石化区周边的居民，而中石化虽对东黄复线考虑过改线，但因为所选新址环境影响评价报告一直没有通过，实施遇阻。这次事故促使这一计划提早实施。

青岛市政府副秘书长郭继山在事故后表示，现场处置组专门成立规划小组，由市规划局牵头，组织设计院专家对各种管线进行重新规划，彻底整改，让各种管线互不影响，也保证将来任何情况下不再发生类似事故。

黄岛如何整改，对全国范围内管线问题的整改将有一定意义。 模糊的权属

国内油气管线被占压十分严重，《石油天然气管道保护法》中虽有约束这些行为的条款，但执行效果不好。 “11·22”事故后如何整改，对全国范围内解决管线问题将有一定意义。

早在2004年，国家层面就建立全国油气田及输油气管道安全保护工作部际联席会议制度。公安部牵头，成员包括中央综治办、国家发改委、国土资源部等部门，以及中石油、中石化等企业。这一机制设立之初，主要目的是协调打击当时非常猖獗的偷油偷气犯罪。一位接近联席会议事务的人士告诉《财经》记者，公安部作为牵头单位，一直推进违章占压管线的清理，但效果不彰，“都是硬骨头，历史遗留问题太多”。

主要问题是，油气管道项目线路长，跨度大，常经过不同的行政管理区域，这在一定程度上势必影响所经地区城乡规划的完整性，管道建设规划用地与城乡规划用地之间因此经常出现矛盾。

中石油维稳办主任施哲彦曾表示，为缩减建设周期，管道企业往往采取边施工边获取用地的策略，导致管道用地不能融洽地纳入城乡规划用地。

油气管线既是管道公司的生产经营设施，又属于国家基础能源设施，因此具有企业财产和公共财产的双重属性。《石油天然气管道保护法》对管道及其附属设施上方、管道中心线两侧5米至1000米范围内的土地使用行为和其他行为进行了限制性规定。如禁止在管道中心线两侧各5米范围内取土、挖塘、修渠、堆放大宗物资、采石、盖房、修筑其他建筑物、构筑物或者种植深根植物等。然而，争议最大的地方正源于此。

油气管道的通行用地主要由国家将集体所有的土地征收后，再以划拨方式交给管道公司临时使用。管道埋设时只开挖一次土地，施工完成后即恢复土地原貌。但是，管道占用的土地空间是长期性的，管道建成后所涉土地对农业种植、城镇建设或其他建设都有严重影响，这显然超出了临时用地的范畴。

对于土地权利人来说，所获得的临时用地补偿，无法弥补其所失去的部分土地使用权利。

华中科技大学国土资源与不动产研究中心主任卢新海认为，以临时用地方式获得的“管道通过权”，没有进行土地登记，再加上承包地流转的因素，有的地方相关部门受利益的驱使，将已批准给管道企业使用的土地又批给其他企业使用，致使这些土地拥有多个权利人，矛盾无法协调，最后集中在输油气管网企业和土地使用者之间。

如果采取征地方式，管道公司认为更不划算。由于管线用地呈条带状，不仅破坏了原来土地的完整性，建设用地成本也明显增加。而且，条带状的土地被其他集体土地包围，难以有效利用。

“管线占压的问题很复杂，背后是利益在作祟。”一位中石油管道公司的工程师表示，经常看到民房建设、政府施工来侵占管线的安全距离，地方政府负有责任。

在加拿大、美国、英国等国的权利体系中，对于石油管线限制性用地的权利设置较为完善，其一般通过管线用地通行权的地役权进行设置，并有专门的法律或法规条文。

所谓通行权，指的是通过他人所有或使用土地的权利。在欧美国家较为普遍应用，例如，目前世界上最长、管径最大和输送量最大的成品油管道系统——科洛尼尔管道，在建设期间，共有近1.7万份管道通过权证书，以及1500份允许其穿过公路、铁路、河流、林区和特殊地带等的通过权许可证。

中国至今还没有法律意义上的管道通行权制度。只是在西气东输工程中首次使用了“管道地下通行权”的概念。国土资源部《关于西气东输管道工程用地有关问题的复函》规定，西气东输管道工程是经国务院批准的国家重点基础设施建设项目，依据《石油天然气管道保护条例》进行管理，工程竣工后，建设单位享有地下通行权。

油气管道界希望推进与此相关的立法，然而，一直胶着于学术探讨阶段。 建立总体规划

此次事故明显暴露出当地现有的管网混叉、设计不足等弊端，青岛市和黄岛区政府表态，希望通过重新设计规划来解决这些问题。

青岛开发区市政公用局建设管理中心主任李波在接受媒体采访时表示，重新修建时，部分管网需要重新设置，一方面保障施工，另外，也要保证与其他管网的安全距离。

而关于市政管网和输油类化工管网的安全距离，目前没有国家的明确标准，这也暴露出国内城市在两者规划之间的随意性。

北京市城市规划院副总工程师王军介绍，通常，城市规划时要执行一种理念，两者之间要有经过安全评估后的一定水平净距（对顺向管线）和垂直净距（对交叉管线），但这种理念并不被重视。一些城市建设管线时随意乱建，没有把握好管线之间的协调关系，为日后的管线占压埋下了隐患。

在黄岛区规划中，油库规划实施在前，市政管网、居民区以及附属的地上基础设施在后。《财经》记者采访国内多位城市规划设计专家得知，后建者必须要在准确掌握先建者的管网铺设情况的前提下，才能进一步规划设计施工。

“市政管网和居民区的规划，不仅要避开具有一定危险性的输油管线，还应对所有的危险源都应避开，这是城市规划时必须遵守的首要原则。”中国城市规划设计研究院高级工程师谢映霞说。

据“11·22”事故现场指挥部消息，此次事故，爆燃管线长达3.5公里，强大的爆燃波导致沿线多条市政道路不同程度损毁，多家企业办公场所及居民楼遭到严重破坏，同时，有5.5公里的排水暗渠遭遇爆燃波冲击，地下排水、燃气、供水、供热等多条市政管线受损，1500户居民断水断电，部分居民家断暖断气。“这次事故教训惨痛，国家应及早把地下总体规划制度建立起来。”中国水利水电科学研究院副总工程师程晓陶说。

理论上，所有的地下管网都应统一规划。不过，地下空间在中国并不受重视，地面上有政府的规划部门负责规划设计，而地下的规划只是作为一种理念被提出，甚至“谁负责”的问题都存在着九龙治水的扯皮。

众多接受采访的专家都提出，地下总体规划是一个相对有效的解决办法。一方面可便于输油管尽量远离市政管网，另一方面市政管网可借鉴国际上运用较多的“共同沟”的成熟经验，也利于日后维护。

共同沟，又称城市地下管道综合走廊，是将设置在地面、地下或架空的各类公用类管线集中容纳于一体，并留有供检修人员行走通道的隧道结构。它的优势在于，方便地下管网的管理维护，避免了路面的反复开挖，也降低了路面的保养费用，为城市的未来发展预留足够的空间。另外，根据国外成熟的经验，它还可以在火灾等灾害发生时，将危害控制在最小范围内。

在发达国家，共同沟已存在上百年的历史，且建设规模越来越大。最早在1833年，巴黎兴建了共同沟，至今已形成系统完善的地下网络，英国伦敦、德国汉堡等欧洲城市也相继建设这一工程。进入20世纪，日本、前苏联的多个城市进行了建设和完备。与之同时，德国、英国等西欧国家还对此进行严格的法律规定，日本在1963年颁布了《共同实施法》，并后续数此修订，解决了建成后的管理问题。

中国仅在北京、上海、深圳、苏州等少数城市建设有共同沟，且都数量有限，仅限于局部地点。比如，上海有11公里长共同沟，也只是局限在浦东新区。究其原因，一方面各地政府不愿意为此埋单；另一方面，每个管网的建设主体不同，彼此信息不共享，沟通不畅，没有统一协调的部门实施。

不过，程晓陶提醒，共同沟若在国内大面积推广落地，对用于输油等具有危险性的化工类管网应单独铺设，一定不要与市政管网的共同沟混在一起，且应保持适当距离，以免重蹈覆辙。