发挥非营利组织在公共危机管理中的效用

继1998年长江洪水，2003年非典疫情，2008年初南方雪灾和2008年5月12日汶川8级地震后，人们对于公共危机越发关注。我国应该形成以政府为中心的分权危机管理机制，以政府为中心，充分发挥社会力量的作用。非营利组织是社会力量的主体，积极发挥其作用有利于及时、高效地处理危机。

一、公共危机的概念及特点

(一)公共危机的概念。公共危机是指那些突发的、关系公共利益的，对组织、国家的存在与发展具有重大影响的、急需管理者快速应对的重大事件。它具有巨大社会危害性、潜伏性、不确定性和难预测性等显著特点。

(二)公共危机的分类及特点

1、公共危机的分类。从危机成因来分，分为自然灾害，如地震、台风、水灾、雪灾和人为因素引起的突发事件，如战争、恐怖活动、放射性物质的大量泄漏等；从危机影响范围来分，分为国际危机、国内危机、地区危机等；从危机涉及领域来分，分为政治危机、经济危机、文化危机等。

2、公共危机的特点

（1）巨大的社会危害性。它是对特定社会系统的维系、有序发展产生重大威胁或危害，引起潜在负面影响的“大事件”，是对整个社会利益产生损害和威胁的“大事件”，它涉及范围广，如果未进行及时、适当的控制，很可能会造成更大的灾难。

（2）发生成因难辨析。自然原因、社会原因、政治原因和经济原因等都可以造成公共危机，并且某一公共危机的产生往往是多种原因的合力，这给人们辨别主因进而及时处理造成难度。

（3）潜伏性和不确定性并存。通常，公共危机在爆发之前，形成危机的源头已经存在，只是没被发现或受重视；同时，公共危机的爆发具有不确定性，一定时间内量的积累可能会产生质的变化，爆发时间不确定，危机常常突然发生。

（4）现有技术不可预测。因现有技术水平有限，有些危机不能提早预见，因而不能早做准备。汶川8级地震，由于未能提早预测出来，截至6月18日12时，已造成69，176人遇难，374，008人受伤，17，415人失踪。

基于公共危机的特点，在危机处理中，政府因其地位、职责所在，必然扮演主角。它在处理危机中具有独特的优势，如大量的财、物资源的供给，严密的管理体系，强制性的管理机制等。但政府也有其局限性，如层级过多、信息传递不及时、技术不够专业及应对危机不灵活等。而且政府也不可能单独处理所有的危机事务，这个复杂的工程需要各种社会力量的相互配合和协作，这样才能使公共危机的处理具有更大的灵活性和高效性。因此，在很多国家中非营利组织基于自身的特点，已经成为危机管理的参与主体，在应对各种突发事件中发挥着积极的作用。

二、非营利组织的概念及其在公共危机管理中的优势

（一）非营利组织的概念。非营利组织是指不以获取利润为目的，以服务大众为宗旨，具有志愿性和自治性的正式组织。它又被叫做“非营利组织”、“第三部门”、“志愿者组织”、“公民社会组织”等。

我国非营利组织大致分为五类：第一类是社会性团体，如学会、协会、促进会、联谊会等；第二类是经济性团体，如行业协会、商会、工会等；第三类是基金会，如资助型基金会等；第四类是实体性公共服务机构，如学校、养老院、研究所等；第五类是组织，包括中国特有的事业单位、人民团体等。

（二）非营利组织的优势

1、具有及时性。公共危机发生后，第一时间的处置最为有效，有利于控制事态扩大，减轻损失。在实际中，政府专业应急人员到达事发现场，一般都需要一段时间，而在这段时间内，由当地的非营利组织发起的自救互救，可以起到事半功倍的作用。5月12日汶川发生8级地震后，中国红十字总会立即从成都备灾救灾中心紧急调拨了帐篷、棉被等物资，同时要求各级红十字会立即行动起来，积极投入到救灾工作中去。

2、具有群众号召力。非营利组织是一种社会公益性组织，它的成员来自基层社区。在危机发生时，非营利组织的公益性使得它能够广泛动员社会力量，凝聚社会资本，有效地整合社会资源，调动民众的力量投入到危机应对工作中。同时，其志愿性也可以吸引大批的志愿者，这些志愿者可以很好地完成群众疏导和后勤保障工作，弥补政府在人力资源汲取方面的缺陷。地震发生后，中国红十字会联合多家媒体、网站紧急倡议募捐救援震区。5月14日，中国青年志愿者协会号召广大青年志愿者投身到抗震救灾的工作中去，全国各地成千上万的志愿者响应号召，奔赴抗震第一线。

3、具有专业优势。非营利组织在专业方面具有独特优势，大多数非营利组织都有明确的目标，并根据自己的目标来吸纳具有相关经验的组织成员。非营利组织术业有专攻，使它们在应对公共危机时可以提供更科学、有效的公共服务。而政府既要处理日常的公共事务，又要应对各种公共危机，这使其无法具备完整的专业知识。地震发生后，心理救助组织召集各地心理专家组成专门小组，为受灾人员尤其是未成年者解决因地震引发的各种心理疾病。

三、非营利组织在公共危机管理时不能充分参与的主要原因

（一）制度。我国对非营利组织的登记管理实行双重管理原则。非营利组织的登记成立，不仅要得到中央和地方民政部门的许可，还必须挂靠在一个与自身业务相关的业务主管单位上。这样就加强了政府在登记管理方面对非营利组织的管理和限制。这种双重管理原则为很多的非营利组织设置了相当高的门槛，使得大批活跃在民间的非营利组织被拒之于合法登记的门槛之外，难以在社会公共事务中发挥其应有的效能。

（二）缺乏活动资金。各国的非营利组织都面临着资金不足的问题，对我国的非营利组织来说这个问题更为突出。非营利组织的资金不足，一方面使其难以划拨出专项资金投入到政府的危机管理工作中，即使其有参与政府危机管理的意愿，客观物质条件上也不具备；另一方面资金不足使其难以吸引优秀的专业技术人员和相关人才加盟，其活动长期以来都是由志愿者来承担。专业技术人员的缺乏使其难以在危机管理中发挥其专业特长，难以与国际相关专业组织做到良好沟通交流。

四、提高我国非营利组织管理公共危机能力的措施

（一）加快管理体制改革。促进非营利组织的大力发展，应加快相关体制改革。要在严格资格审查的同时降低现在过高的进入门槛；实行政社分离，使非营利组织在人、财、物上与行政机关脱钩成为独立的法人实体；根据我国经济发展情况和非营利组织的现状，政府要制定统一的发展规划引导其发展；政府要实现从参与者到指导者的转变，从以前的直接管理转到以宏观指导为主。

（二）提供必要的财政支持。资金是任何组织的生命线，非营利组织要发展壮大离不开充足的资金。非营利组织是独立于政府的社会组织，但它的发展不可能仅靠民间的捐赠。在其发展过程中，特别是其发展初期，更多的是依靠政府财政的支持。要促进非营利组织的大力发展，政府提供财政支持责无旁贷。当然，政府提供支持的方式灵活多样，既可以采取直接的方式，如拨出部分税收用于资助非营利组织；也可以采用间接的方式，如对于向非营利组织捐款的个人和公司提供减免税等；还可以用购买服务的方式来扶助非营利组织。

（三）完善相关法制建设。完善《国家突发公共事件总体应急预案》，明确非政府组织的责任主体地位。我国在2006年1月了《国家突发公共事件总体应急预案》，此议案中涉及的主体是国务院及其各个部门，各级地方政府，也包括政府所属的企事业单位等，而对非政府组织等其他主体并没有涉及到，这就使得非政府组织参与危机管理的外在合法性受到影响。因此，要不断完善该预案，把责任主体具体落实到非政府组织身上，明确其法律地位，使得其在应对突发事件时，明确自身的职责，为其参与危机处理提供一个良好的法律支持。

（四）加强与政府部门的协作。危机管理中，政府部门起中央指挥的作用。非政府组织应全力协助政府部门的工作，服从政府部门的命令和安排。积极建立政府组织与非政府组织之间的危机解决综合协调机制，如建立起由计算机网络系统支持的信息传递通道；建立联系政府部门与非政府组织的协同组织机构，这一类协同组织机构可由政府部门设置，工作人员柔性流动任职，平时不在位，危急时刻则立即组合在位发挥其作用，具体负责统一调度指挥分散的非政府组织和其他社会力量。

（五）建设自身危机管理制度。非政府组织自身应建立一套完整的应对危机的运行机制。在非政府组织中必须制定危机处理的基本程序，明确相关人员的责权范围，建立一系列的相关制度，如制定各级救灾组织、指挥系统、工作流程，善用民间组织及社区救灾力量；实施民间人力的调度；动员民间慈善团体参与赈灾工作，结合民间资源力量，成立民间赈灾联盟；建立发放资源的渠道，等等。只有这样，才能使非政府组织应对危机更有效率。■