从审慎监管视角看“三个办法一个指引”

后危机时代错综复杂的国际国内形势对我国银行业审慎监管理念和制度也产生了诸多的冲击并带来了一定的挑战。在此背景下,从2009年下半年开始,银监会陆续了《固定资产贷款管理暂行办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》(以下简称“三个办法一个指引”)。本文试图从后危机时代审慎监管的视角来分析“三个办法一个指引”的基本功效,以期进一步提高银行业和监管部门贯彻执行的自觉性。

金融危机推动审慎监管理论发展

传统的银行监管在本质上为微观审慎监管,监管当局从微观的角度设定相应的监管标准和要求,通过一系列审慎性监管措施避免个体银行的失败,进而保证银行体系的健康。微观审慎监管的背后体现了传统的监管哲学:只要确保单个金融机构是安全稳健的,那么,作为所有金融机构集合体的金融体系也就实现了安全稳定。然而,美国次贷危机引发的全球金融危机,促使监管者和学术界开始对传统的微观审慎监管理念进行反思:危机的爆发和放大不仅仅是因为单家银行过度承担风险或管理不慎的结果,更重要的是宏观层面的失衡以及金融机构之间各种形式风险传递的结果;单家银行稳定只是银行体系稳定的必要条件,而不是充分条件;银行监管不能只见树木,不见森林,必须同时关注个体风险和系统性风险。“宏观审慎监管”因此逐渐受到重视。宏观审慎监管认为系统性风险是由单个金融机构的行为累积引起的,是金融体系内生的,是金融机构“集体行动”的结果。

与微观审慎监管相比,宏观审慎监管具有以下特点:

监管目标。宏观审慎监管将整个银行体系看作是一个完整的系统进行研究,其目标是要确保整个银行体系的安全稳定。宏观审慎监管的最终目标是减少金融危机带来的宏观经济损失,将金融危机的宏观经济成本最小化。

关注对象。宏观审慎监管不过分关注单一的金融机构的稳健情况,而是更加关注包括银行体系在内的整个金融体系的整体稳定性,重点关注那些对金融稳定具有系统性重要影响的机构和部门,并在监管资源配置方面适当地进行倾斜。

风险性质。宏观审慎监管认为,金融体系的风险具有内生的性质。金融市场风险的内生性,使得单个银行的行为,对其个体而言,可能是有助于其安全和稳健的,但当这些个体的行为叠加时,就会对整个银行体系造成不稳定的影响,形成“合成谬误”。

监管视野。面对影响金融稳定的诸多风险因素,仅仅依靠微观层面的审慎监管无能为力。只有囊括宏观经济环境和宏观经济政策的监管视野,才能找出对金融体系产生潜在重大不利影响的系统性风险因素。

国际银行业发展实践证明,无论微观审慎监管还是宏观审慎监管,离开任何一方都难以确保实现金融体系稳定。在清晰明确的分工基础上把宏观审慎监管与微观审慎监管结合起来,才能实现两者的充分对接、有效配合、相互渗透和有机统一,从而为实现银行体系的安全稳健提供充分必要条件。

新形势下审慎监管面临的挑战

面对后危机时代复杂的经济形势,银监会未雨绸缪,积极应对,引领我国银行业整体抗住了危机,促进了经济企稳回升,但后危机时代错综复杂的局面,也给我国银行业的审慎监管带来了诸多问题,使其面临严峻的挑战。

风险管理基本面动摇,压力骤增

信贷管理脱离基础、背离基本。美国次贷危机的深刻教训告诉我们,信贷管理要坚守基本底线,一定要把贷款放给有偿还能力的借款人。后危机时代,我国银行业机构紧跟国家经济刺激政策的步伐,信贷投放天量增长。在此过程中,很多银行放松了贷款调查、审查和贷后资金管理的基本制度和要求,违规行为时有发生,背离了过去银行业信贷管理的一些基本做法,动摇了信贷管理的基础。

内控基础薄弱,缺乏有效制衡。大中型银行内控不健全,法人治理水平较低。由于内部缺乏有效的制衡机制,导致操作风险较高。尤其是有些银行忽视科学决策,片面追求市场份额、规模效益,信贷管理上的内控机制存在漏洞、缺乏必要的风险约束和制衡机制,案件风险陡增,给银行审慎监管增加了难度。

信用风险扩张,资本监管压力加大。2009年银行业新增人民币贷款9.59万亿元,增速达31.7%,新增贷款呈现行业集中、客户集中和中长期化趋势,银行信贷资产集中度风险凸显。据银监会调查显示,贷款未使用部分约占2009年新增贷款17.4%,大量信贷资金闲置在大企业账上,同时一些银行违规发放贷款。据国家审计署2009年对国内6家银行进行审计和调查发现,一些基层银行机构向不符合条件的房地产企业提供贷款215亿元,向不符合国家产业政策或未经批准立项的投资项目发放贷款106.9亿元,因贷后监管不严有43.6亿元信贷资金违背贷款用途。在2009年银行信贷激增的背后,银行的贷款质量总体呈现向下迁徙的趋势,贷款质量令人担忧。同时,伴随着风险资产的急速扩张,各行资本充足率下降明显,个别银行接近监管底线。

经济发展失衡,泡沫滋生

经济发展严重失衡。一是投资结构严重失衡。2009年,在政府刺激计划的拉动下,政府主导的基础设施投资全年增幅达35.2%;房地产开发投资增幅37.5%,增速较快。二是产业过剩突出。一些行业产能过剩、重复建设问题愈演愈烈。据统计,到2009年末钢铁行业产能过剩超过1亿吨,水泥行业产能过剩3亿吨,而在建水泥生产线超过200条。三是资金流向结构严重失衡。一方面,新增贷款大部分流向了地方政府融资平台,金融风险加剧;另一方面,新增信贷资金直接或间接流入房市,市场风险正在快速集聚。

资产泡沫滋生。由于短时间里投资和贷款的快速增长,带来了流动性过剩,投机活动也开始活跃,并不断推动股市、房市以及初级市场的价格暴涨,进一步加剧资产泡沫化。从我国股市来看,上证指数从2008年底1664点,涨到了2009年末3277点,涨幅高达96.94%;从我国房市看,房地产价格在2009年初经过微幅调整后,于2009年下半年开始持续大幅上涨,70个大中城市房价比年初涨幅达20%〜50%。泡沫的滋生严重干扰了正常的经济秩序,危及银行资产的安全。

法律体系待修复,法规执行需强化

贷款管理法规严重缺位。自银监会成立以来贷款管理仅有一部较为系统的贷款管理规章――《贷款通则》,但过于陈旧,很多条款已经在实践中被突破,一般不主张适用。而其他法规过于笼统和零乱,无法覆盖贷款管理的方方面面。《商业银行法》、《金融违法行为处罚办法》以及其他一些规章和规范性文件,对贷款管理作了一些笼统和零星的规定,但不成系统、不够全面。随着2009年上半年信贷投放的天量激增,催生了风险,而贷款管理法规的缺位对我国银行业审慎监管造成了较大影响。

监管法规的执行力有待加强。随着我国金融业的发展,初步形成了一套对银行业监管法规体系,但法规的执行力有待加强。其中一个非常突出的问题是大量的规章和规范性文件中指导性的条款多、处罚性规定少,具体执法过程中处罚能援引的条款有限,缺乏操作性和执行力,监管法规执行力不足导致审慎监管的捉襟见肘。

践行新规的重要性

贷款新规充分吸取了国际先进银行贷款管理经验,系统规范和整理了我国银行业长期以来贷款管理方面的做法,对后危机时代加强和完善我国银行业审慎监管具有多重功效。

加强风险控制和风险抵补,引导贷款管理回归基本

全面引导贷款管理回归基本。一方面,新规全面规定了贷款管理全流程各个环节的基本方面,要求银行业金融机构全面夯实贷款管理的基础,对过去的贷款管理制度进行了全面的总结和升华;另一方面,我国银行业近年来渐渐远离了过去贷款管理的一些优良传统和基本做法,比如上世纪90年代的许多驻厂信贷员对一个企业生产经营情况了如指掌,新规很多规定又重申了这些传统精华,处处闪烁着回归基本的光辉。在新规合理引导银行业金融机构在贷款管理方面坚持基础、回归基本的有效规制下,我国银行业审慎监管必能再上台阶。

通过全流程、精细化管理,提高内控管理和法人治理水平。新规着力打造贷款的全流程管理,从贷款的受理到贷后的管理处置,环环相扣,强调各部门和岗位之间的制衡,以立体化制约促精细化管理,深度契合法人治理的精要。这必将促进我国银行业机构提高内控管理、健全法人治理,有助于将各类操作风险隐患,尤其是案件风险“见之于未形,防之于未发”。

缓解贷款信用风险,提高贷款质量。对信用风险的有效控制是新规的立法根本。通过对贷款的全流程动态监控,加强贷款管理的各个环节,尤其是强调贷款资金的支付审核和贷后管理,强化对借款人的合同约束等一系列规定,防范和化解贷款信用风险。

减少坏账损失,降低风险资产的扩张。通过对贷款风险的有效控制,一方面可以全面提高贷款质量,减少坏账损失和拨备,从而增大资本充足率计算公式的分子;另一方面可以缓释贷款风险,有效控制风险资产的扩张,从而减小计算公式的分母。以此达到充实资本、增强风险抵补的作用。

建立更为科学合理的考核激励体制。新规要求建立各岗位的考核和问责机制,旨在进一步按岗位的特点设计考核和问责机制,并讲究激励与问责的平衡,从而改变目前我国银行业机构存在的业务激励“重数量、轻质量”,风险管理“重眼前、轻长远”等现象,实现更合理、更人性化的激励约束。

促进经济均衡发展,加强审慎监管与相关政策衔接

与货币政策的衔接。确保信贷资金投入实体经济,防止贷款挪用于股市、房市。新规规定了两种支付方式,要求银行业金融机构加强对放款和支付的管理,动态监控贷后资金使用,从而形成一道防止贷款资金被挪用的铁闸。这必将有效扼制信贷资金挪用于股市、房市等,确保信贷资金的有效投入,从而防止资本市场、房地产市场泡沫的滋生和风险的传递,保证经济平稳健康发展,为宏观审慎监管营造良好的经济环境。同时,通过实贷实付抑制贷款的过量上升,控制流动性泛滥。新规以实贷实付代替过去的实贷实存,不仅可以保证同样数量的贷款更多地投入实体经济,而且可以有效抑制贷款数量的激增,对平息通胀压力会有明显的效果。

与产业政策衔接。有效防止集中度风险,促进产业结构调整。针对当前信贷集中度风险较为突出的情形,新规强调了统一授信制度和风险限额管理制度,从而有力控制信贷资金偏向单一客户,偏向某一类客户如平台公司,偏向某一行业如房地产行业。通过引导信贷结构均衡发展,促进产业结构调整和升级,从而实现经济均衡和可持续发展,奠定长期宏观审慎监管的基础。

完善监管法律框架,增强监管法规执行力

在规章层面系统规范了贷款管理。新规彻底改变了银监会成立以来在贷款管理上相关法规尤其是规章层面法规缺位,使银监会在监管最重要的环节――贷款管理上更加有法可依,从而完善了银行业审慎监管的法律框架。

以严厉的处罚作为保障,增强监管权威性。新规在法律责任章节,均援引了银监法最具执行力和威慑力的法条,以严刑峻法保障新规的有效执行。对比以往相关法规,新规对法律责任的规定更加严厉,在审慎监管的核心之

一――贷款管理方面增强了执法的可操作性和执行力度,从而大大提高了监管的权威性。

带动社会信用水平提高,维护社会稳定

多方参与,提升全社会合规意识。社会信用水平的提高可以说是审慎监管的长远根本保障。新规的实施,不能仅靠监管部门的推动,关键在于银行业机构自我控制、自主执行,还有赖于政府部门、客户和广大金融消费者的广泛参与。在新规的宣传贯彻执行过程中,伴随着政府部门、银行、金融消费者多方的参与和执行,广大社会公众金融意识和合规理念必能得到整体提高,从而带动社会信用水平的提高。

强调合同约束,增强参与者契约意识。强化合同管理是新规的一大亮点。贷款新规强调合同或协议的有效管理,强化贷款风险要点的控制,加强对借款人、担保人等合同参与者的契约约束。在参与者之间设定牢固的契约约束条款,改变以往“重人情、轻合同”的理念和做法,有助于社会公众契约意识的逐渐树立和强化,从而提高社会信用水平。

遏制非正规金融畸形发展,维护经济金融秩序和社会稳定。新规通过对贷款用途的管理,可以限制信贷资金流入非正规金融,从而遏制非正规金融急速膨胀,不仅有助于正规金融和非正规金融之间的风险隔离,还能有效控制非正规金融无序发展带来的诸多危害,促进社会和谐发展。

(作者单位:安徽省银监局,本文系安徽银监局课题,课题组组长:施其武,成员:钱震宁、张爱民、杨梅、周建丽、郑立)