县府脱贫关键

杜东光是河北省一个省级贫困县的财政局长。该县在2011年消灭了基本财力缺口，摘掉了“部级贫困县”的帽子。

根据杜东光的介绍，2012年，河北省核定该县的基本财力保障需求额为74520万元。该县地方一般预算收入为37180万元，上级政府通过奖补方式转移支付给该县用于基本财力保障资金近40000万元，两者相加覆盖了其需求额，没有基本财力缺口。

县乡财力困难一直是分税制以来中国财税体制改革中的重要问题。从2005年起，国家层面就开始出台政策，缓解县乡财政困难问题，建立了“三奖一补”激励机制。

2010年，财政部下达县级基本财力保障机制奖补资金475亿元，2011年增加到775亿元，2012年又增加到1075亿元。中国基本财力保障缺口县则由2009年的819个减少到2011年底的113个，县级基本财力保障机制已初步形成。

财政部一位负责人最近在一次内部讲话中指出，2012年年底要努力消灭所有的县级基本财力缺口。根据财政部的设想，未来，将根据有关政策和因素的变化，动态调整县级财力保障水平，建立保障范围逐步扩大、保障标准逐步提高的动态保障机制。

“以奖代补”填平缺口

县级基本财力保障，是指维护县乡政权机构正常运转，保证县乡政府履行公共职能和提供公共服务的财政支付能力，按照财力与事权相匹配的原则，形成的符合正常支付标准的县级基本财力需求。简单来说，就是保障政府得以正常运转的最基本、最必要的财政需求，让政府的日子可以维持下去。

1994年推行分税制以来，由于财权的逐级上收、事权的逐级下放，一度造成政府间财力和事权失调，基层政府的财力情况非常困难，部分政府连最基本的财政支出都无法保障。

“由于基层财力太过困难，近年来县级政府在承担各项支出任务过程中，开始形成各种风险，如乡镇财政债务风险、欠发工资形成的债务风险、赤字风险、粮食亏损挂账所形成的财务风险等。”江苏省财科所曾参与“县级基本财力保障机制研究”的内部人士对《财经国家周刊》记者说，“这些风险县级政府无法从源头上得以控制。”

解决基层政府最基本的财力保障问题，是财政部的核心考量因素。以奖代补，则是财政部解决县级基本财力保障问题的最鲜明特征。

其做法是，将各地县级基本财力实际缺口率与全国地方平均缺口率相比较，实际缺口率低于平均缺口率的地区纳入奖励范围；根据各地消化县级基本财力缺口数额，结合地方财力水平和奖励调整系数，对地方弥补财力缺口工作实绩给予保障性奖励；根据地方上年度县级重点支出保障、上级财力下移等方面工作的努力程度和实际效果，对做得好的地区给予适当奖励。

同时，对于未采取有效措施提高县级财力保障水平、财力缺口县缺口额继续扩大的地区，中央财政扣回奖补资金。

这一做法调动了省市县各级地方政府解决基层财政困难的积极性。2011年，上级政府对县级政府的转移支付资金达到2.63万亿元，相当于2009年的1.53倍。其中，819个基本财力缺口县2011年获得上级政府转移支付8162亿元，年均增长25.5%。

保障机制背后的问题

2010年后，各省财政厅局纷纷出台县级财力基本保障的相关管理办法，其中包括每年变更的“保工资、保运转、保民生支出项目及标准”。这意味着，省里将县级“三保”范围内的所有支出项目列出来，并以专业的测评机构，测算出每年不同的“三保支出项目及标准”。

问题在于，省里每年统一制定的“支出标准”，并没有根据不同县市的不同情况进行区分，有可能造成该支出标准并不符合该县的实际水平。

“以工资为例，省里去年制定的支出标准是每人每年1万元，但是我们的实际情况是每人每年要发15000元的工资。而转移支付等财力保障，只要按照1万元的水平进行调配，就算解决了财力缺口，但是这并不能满足我们的实际需求。”杜东光说。另外，有很多在实际支出中要花钱的项目，并没有列在省级支出标准中。

在转移支付方面，虽然上级转移支付在逐年增加，但专项转移支付的比重依然偏高。

“专项转移支付是必须跟着项目走的，我们必须等有合适的项目来了，才能申请，太散了。而真正需要钱的地方反而用不到。”杜东光说。

另外，“上级定调子，下级拿票子”的压力依然不减，各项民生工程建设政策的出台，都需地方出配套资金。因为专项转移支付项目建设和各项民生工程要求的配套资金多，使得很多县级财政无力承担，反而加大了县级财政的支出压力。

“去年开始建的保障性住房给我们的压力就很大。上级转移支付给了我们5000万元，但是按照河北省的‘三保支出项目及标准’，不包括土地，最后我们自己还拿了1亿元出来。”杜东光说。

改变税收分成比例是关键？

财政部财科所基础理论研究室主任杨良初认为，由于县级基本财力长效保障机制缺乏，使得各省在县级财力保障的过程中随意性增大，不利于公共服务均等化及县级经济发展。

“在县级基本财力保障方面，都是各省根据自身情况摸着石头过河，什么情况下需要省级财力提供补助，什么情况下需要给予奖励，县级基本财力保障的标准应是什么等等，都并未形成一个统一的看法。”

“现在的基层财政困难，是分税制改革不彻底遗留的问题，如果想根本解决这一问题，要通过改变现行分税制的税收分成比例来进行。”杨良初说。

四川省财科所《四川省县级基本财力保障机制问题研究》项目的主笔人陈格楠对《财经国家周刊》记者分析说，2010年四川省县级财政一般预算收入为分税制改革之初的1994年的7倍之多，但财政自给率却从1994年86.45%下降了56.74个百分点，年平均下降3.34个百分点。

据四川省财科所介绍，从该省财政收入结构看，增值税、企业所得税是省财政收入中份额较大、增长活跃的税种，2010年分别占到税收收入总量的60%和16%。但是增值税的分享比例为中央75%、省8.75%、市7.5%（部分市）、县8.75%；企业所得税的分享比例为中央60%、省14%、市12%（部分市）、县14%。

可以看出县级分享比例较小。这样的体制，造成了县级一般预算收入增收乏力，多收不能多得，不利于调动县级培植财源和增收节支的积极性，影响了县域经济的发展。因此，调整分税比例是各省实现财力下倾的重要方式。

江苏省曾在2008年放开省级财政对营业税、个人所得税、城维税、印花税的集中权，使省级财政对地方一般预算收入增量的集中比例由20%直降至9%。

而有江苏省财科所人士认为，这样的分税比例对于县级收入集中比例相对还是较小，根据2010年结算，江苏省市县一般预算收入增量的平均集中比例仍然只有8.3%。

“应该进一步调整分税比例，加大对县级收入集中的比例，继续大力向市县一级倾斜，并且为未来央地的分税比例调整做好准备。”杨良初说。

有财税专家曾向决策层谏言，中央与地方分税比例应调整到4：6，让地方政府发展民生“不差钱”。2011年1月1日起，广东省率先实施新的分税制财政管理体制，省级与市县按“五五”比例分享。率先开启分税比例调整。

“由于涉及到中央和地方、地方与地方之间的财政关系，短期内并不容易改动。现在增值税改革已经动起来了，可以预见的是，未来不同层级政府间围绕财力、事权博弈将会更加激烈。”杨良初说。

（文中杜东光为化名）