“十二五”时期应进一步完善生态补偿机制

生态补偿机制，是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设各方之间利益关系的环境经济政策。具体包括两方面内容：一是对维护并提供生态服务功能的活动给予补偿；二是对损害并降低生态服务功能的活动支付补偿。

国家对建立生态补偿机制问题十分重视。2005年，“十一五”规划中明确提出：“按照谁开发谁保护，谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”。2007年，党的十七大报告把建设生态文明列为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一，要求建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。2008年修订的《水污染防治法》首次以法律的形式，对水环境生态保护补偿机制作出明确规定。2010年，《生态补偿条例》正式列入国务院立法工作计划。各地在开展生态补偿试点工作中，也相继出台了流域、自然保护区、矿产资源开发生态补偿等方面的政策文件。浙江省《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》是省级层面比较系统地开展生态补偿实践的突出事例。①在实践方面，先后启动了退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理、西南溶岩地区石漠化治理、甘肃甘南黄河重要水源补给区等具有一定生态补偿性质的重大建设工程。同时，还开展了大规模的水污染治理工作，加大环保基础设施建设。

我国在生态补偿机制建设方面取得了一些成就，各地也积累了一些实践基础。但是，我国生态补偿机制还存在着补偿范围不明确、补偿标准不科学、补偿模式较单一、资金来源缺乏等问题。“十二五”时期是我国转变经济发展方式，调整经济结构的关键时期，进一步完善生态补偿机制，对于促进资源的可持续利用，加快建设环境友好型社会，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展意义重大。

一、当前生态补偿机制存在的问题

（一）补偿范围不明确

一是补偿主体范围不明确。从理论上讲，补偿主体依据“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”来确定，但实际上生态补偿主体的范围要窄于生态受益主体，原因在于并非所有生态受益主体都有承担生态费用的能力，如经济欠发达地区的个人作为生态受益主体，往往无力承担生态补偿费用。另外，后代人亦是受益主体，但不可能承担当前的生态补偿费用。二是补偿对象范围不明确。实践中往往很难界定补偿对象范围。

（二）补偿标准不科学

生态补偿是生态受益主体中具有支付能力的生态补偿主体向生态受偿主体即生态受损主体进行的经济给付。与一般补偿标准相比，生态补偿标准的界定存在着相当困难：一是生态受损主体的经济损失不易计算。二是生态受益主体的受益往往是非物质性的，无法量化，且生态受益主体并不能当然成为生态补偿主体。三是生态受损主体有时与生态受益主体交叉。四是生态补偿标准还取决于多种因素如国家的财政支付能力，个人、企业和地方受益主体的支付意愿等。实践中各地试点关于补偿标准的规定也不一致。②补偿标准主要取决于参与者讨价还价的能力和决策者的意志，导致补偿的随意性很大。

（三）补偿模式单一

现行的补偿方式以货币补偿为主，以一些项目工程为表现形式（如退耕还林工程），与这些工程配套的补偿政策通常固定为5―8年，在该期间内对相应主体发放固定金额的补偿金。这种补偿方式缺乏稳定性，5―8年后，受偿主体往往很难得到生活保障。

（四）资金来源缺乏

目前，实践中仅把资源开发、利用过程中收取的各种税、费，如《矿产资源法》规定的资源税和资源补偿费、《森林法》规定的育林费和森林植被恢复费、《草原法》规定的草原植被恢复费、《野生动物保护法》规定的野生动物资源保护管理费、《渔业法》规定的渔业资源增值保护费等视为生态补偿资金。但是，上述税、费一方面存在定价过低的问题，另一方面在性质上定位不清，影响了国家生态补偿资金的来源。

二、国外生态补偿机制的政策措施

在国外，生态补偿实际上是在生态系统和生物多样性保护的语境下提出的，通常指为生物多样性补偿而进行的生态服务付费过程。英国、瑞士、法国等发达国家已经实施了生态补偿制度，虽然形式和内容各异，但主要分为三种类型：政府购买模式、市场模式和生态产品认证计划。

（一）政府购买模式

政府购买模式的生态补偿是指政府直接向提供生态系统服务的农村土地所有者及其它环境服务提供者进行补偿，即对出于保护目的而划出自己全部或部分土地以提供环境服务的土地所有者或使用者进行补偿。就国外目前实践情况看，政府购买模式仍然是主导和最普遍的生态补偿模式。英国保护生物多样性的北约克摩尔斯农业计划③、瑞士保护农业环境的补偿政策④就是政府购买模式的生态补偿典型案例。

（二）市场模式

市场模式的生态补偿是私人之间直接进行的补偿，即由非盈利组织和盈利组织取代上文所说的政府购买模式中的政府而开展的一种补偿。各商业、非商业团体或个人消费者可以出于慈善、风险管理或准备参加管理市场的目的参与这类补偿工作。法国毕雷矿泉水公司为保持水质付费⑤、澳大利亚灌溉者为流域上游造林付费⑥都属于这类补偿。

（三）生态产品认证计划

生态产品认证计划即消费者可以通过选择，为经由独立的第三方根据标准认证的生态友好型产品提供补偿的计划。它实际上是对生态环境服务的间接支付方式。欧盟生态标签制度⑦就是这类生态补偿。

三、对“十二五”期间完善生态补偿机制的建议

（一）明确补偿范围

补偿主体和补偿对象的界定是建立生态补偿机制的基础。依据“谁开发谁补偿、谁受益谁补偿、谁破坏谁补偿”的原则，补偿主体可分为三类：一是资源开发者。资源开发会对生态环境造成一定的负面影响，开发者应当支付相应的经济补偿，用于生态环境的恢复和建设。二是资源开发受益者。主要是指资源开发带来直接或间接受益的群体，这些群体由于资源开发的生态建设活动具有外部经济性而受益。如水资源开发的受益者包括电力用户、航运受益者、防洪受益地区等。三是影响或损害生态系统的政府或社会组织。资源生态环境一般作为公共物品或公共资源存在，应由政府负责养护和提供建设服务。社会组织实施的资源开发行为一般会导致环境问题，他们应是主要责任的承担者。补偿对象主要有三个：生态保护者和建设者；资源开发利益受损者；生态系统本身。补偿对象相对于补偿主体来说是弱势群体，因此，政府应当协调好地区、部门和群众之间的利益。

（二）合理制定补偿标准

对生态服务提供者的补偿标准和对受益者的征收标准是生态补偿的两个关键指标，必须建立一个明确的标准。建立生态补偿标准，既要充分考虑受偿方的需求，又要兼顾支付方的意愿，并协调二者之间的关系，达到供需平衡。要重点参照以下四方面的价值进行初步核算：生态保护者的投入和机会成本的损失；生态受益者的获利；生态破坏的恢复成本；生态系统服务的价值。要加快完善环境监测基础设施建设，尽快实现对污染物排放等环境状况的即时监控和准确计量，为资源补偿决策提供依据。此外，作为一种利益驱动机制，生态补偿具有十分明显的激励功能，其实现程度取决于生态补偿的标准高低，只有高于生态受损主体经济损失的补偿标准才会发挥显著的激励功能。⑧

（三）完善补偿模式

从国内外生态补偿机制建设情况看，政府主导仍是主要方式，其作用主要体现在制定法律规范和制度、宏观调控、提供政策和资金支持上。另外，政府仅仅是生态补偿机制的利益相关者之一，是生态补偿机制的倡导者和推动者，而不是承包者，有必要引入并完善资源分配和利益协调等方面的市场运作机制，研究制定完善调节、规范市场经济主体的政策法规，积极探索利用市场交易方式完善生态补偿机制。此外，对于受益范围广、利益主体不清晰的生态补偿，应以政府财政资金补偿为主；生态利益主体、生态破坏责任关系清晰的，应直接要求受益者或破坏者补偿。

（四）扩大补偿资金来源

要加大政府投入力度，设立政府资源补偿专项资金，重点支持生态功能区的基础设施和公共服务设施建设。一是设置生态受益税。国家进行生态补偿的目的是提升整体的生态环境价值，最终受益的是全体国民，所以由全体国民在其能力范围内承担一定费用是合理的。由于受益的是全体国民，所以用税的方式最合适，这种税可称之为生态受益税，其应是国家生态补偿资金的主要来源。二是征收生态损失费。这里之所以是费而不是税，在于其仅限于生态开发、利用者这一特定人群。国家在生态环境价值遭受开发、利用者正常活动而损失的情况下，应向开发、利用者征收生态损失费，然后将其用于生态环境价值恢复、建设的补偿资金。三是收取环境资源使用费。环境资源往往有很高的使用价值，国家作为环境资源的主要所有者可以对其使用价值进行有偿拍卖，收取环境资源使用费以作为国家生态补偿资金。四是建立生态补偿基金。国家通过发行生态彩票等方式从社会募集资金，作为生态补偿基金，弥补国家生态补偿资金的不足。

此外，还要积极引导商业银行资金和社会资本投向生态环保领域和生态功能区项目建设。研究制订完善调节、规范市场经济主体的政策法规，引导建立多元化的筹资渠道和市场化的运作方式。■

注：

①2005年8月，浙江省政府颁布了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，确立了生态补偿机制的基本原则，即“受益补偿、损害赔偿”、“统筹协调、共同发展”、“循序渐进、先易后难”、“多方并举、合理推进”原则。

②《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》规定的补偿标准是：化学需氧量每吨1.5万元；氨氮每吨10万元；总磷每吨10万元。《河南省沙颖河流域水环境生态补偿和奖励资金管理暂行办法》规定的补偿标准是：规定化学需氧量、氨氮浓度的标准值，按不同区间以基数×（1＋超标倍数）进行计算。

③英国北约克摩尔斯农业计划是欧洲生态保护补偿政策的成功经验之一，是英国1985年环境法要求在农场经营中优先考虑生态保护的实施案例。1990年，北约克莫尔斯农业计划开始实施。根据1981年英国《野生动植物和农村法》第39条的规定，农场主和国家公园主管机关按照自愿参与原则达成协议，目的是对促进并增强自然景观和野生动植物价值的农场主提供补偿。

④瑞士的生态保护补偿制度体现在农业环境政策中。1992年瑞士重新构建了《联邦农业法》，目的在于向生态实践提供补贴。该法根据农业的可持续性对三个层次的农业发展提供财政和补偿支持：第一层次是支持特定的生物类型，如广阔的草原和牧地、高杆果树和树篱；第二层是支持比保护性农业更高的生态标准的农业生产；第三层是支持有机农业，实现上述农业环境政策主要依靠生态补偿区域计划和生态税计划。生态补偿区域计划旨在增进自然生物多样性、保护农业生物多样性，主要包括三部分：第一部分是自1999年起农民必须证明他们达到了生态环境标准才有资格获得相关领域的生产补助。第二部分是直接付费。第三部分是自2002年实施的额外奖金，如果生态质量的最低标准被实现，参与保护生物群落计划的农民能够获得额外奖金。改革生态税是体现生态保护补偿的另一重大政策。瑞士民众支持将生态保护费用的支付问题综合纳入全面的税收改革计划中去，从1990年起瑞士开始组建一个由200多个农场组成的网络，用于测试资源保护技术对农业活动在经济和生态方面的作用。这就创造了很好的实验基础和数据分享体系，极大加快了生态生产目标和环境保护标准得以普遍实现的进程。

⑤20世纪80年代，位于法国东北部的Rhin-Meuse流域水质受到当地农民农业活动的威胁，依赖该地区的干净水源制作天然矿泉水的公司不得不作出选择，要么设立过滤工厂，要么迁移。毕雷矿泉水公司采取的措施就是购买保护水质的生态服务。参与者作为天然矿泉水最大制造商毕雷威泰尔矿泉水公司，它向居住于Rhin-Meuse流域腹地40平方公尺的奶牛场提供补偿。20世纪90年代早期，毕雷威泰尔矿泉水公司认为保护水源是最为节约成本的选择，于是公司与农民进行磋商并协议减少水土流失和杀虫剂使用。这项协议是私人协议，政府仅仅支付总体费用很小的一部分，其中法国国家农业部支付研究费用的20%，法国水管理机构支付建造和监管费用的30%，私人和公共部门之间也未建立合作关系。

⑥在澳大利益墨里河和达令河流域的马奎瑞河的次水域，因为其地形的自然特征和空旷的流域特征，特地受到盐化侵蚀的严重影响。新北威尔士的政府林业部分负有养护和管理森林的责任，对此采取了一项生态保护及补偿的重要措施：灌溉者付费给上游造林者。马奎瑞河食品和纤维协会为其获得的流域生态环境功能价值付费。

⑦为鼓励在欧洲地区生产及消费“绿色产品”，欧盟于1992年出台了生态标签制度。欧盟生态标签制度是一个自愿性制度，目的是把各类产品中在生态保护领域的佼佼者选出，予以肯定和鼓励，从而逐渐推动欧盟各类消费品的生产厂家进一步提高生态保护，使产品从设计、生产、销售到使用，直至最后处理的整个生命周期都不会对生态环境带来危害。生态标签同时提示消费者，该产品符合欧盟规定的环保标准，是欧盟认可并鼓励消费者购买的“绿色产品”。如果生产商希望获得欧盟生态标签，必须向欧盟各成员国指定的管理机构提出申请，完成规定的测试程序并提交规定的测试数据，以证明产品达到了生态标签的授予标准。欧盟对于每一种产品都规定了相应的环保性能标准，这些标准主要是关于自然资源与能源节能情况、废气（液、固体）及噪音的排放情况等。

⑧根据1998年广东省政府颁布的《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》，广东省从1999年开始，对省核定的生态公益林最初按每年每亩2.5元的标准给予补偿（低于禁伐林木给生态公益林经营者造成的实际损失），2000―2002年补偿标准提高到4元（相当于所造成的损失），2003―2007年补偿标准又由原来的4元提高到8元（高于所造成的损失）。补偿标准的逐步提高，对保障广东省生态公益林的稳定和发展起到了重要作用。再如1999年从陕西、甘肃和四川开始实施的退耕还林工程，2000年就迅速扩展到西部13个省（市）的174个县，2002年工程正式展开后已扩展到全国25个省（区、市）的1897个县。

（作者单位：国家发展改革委法规司）