捐资设立的民办高校法人制度研究

摘 要：捐资办学，是许多国家私立学校的主要运作方式，也是典型的非营利学校的运作模式。尽管它在我国目前的民办教育中所占比例非常少，但更应给予制度上的重视。因为捐资办学是要建立一种真正意义上的非营利教育组织，与教育的公益性最为吻合，是未来我国民办教育发展的主导方向。在当前捐资办学与投资办学并存的情况下，营利性与非营利性不分，既影响了捐资办学的公益性，也阻碍了投资办学的健康发展。我们需要将两者严格区分，尤其要明晰捐资设立高校的法人属性，制定与其相适应的法人制度，以确保教育的公益性本质。

关键词：民办高校；捐资办学；营利性与非营利性；法人制度

中图分类号：D922.29 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）14-0098-02

从中外私立高等教育发展的历史看,私立高等教育都是源于捐资办学。旧中国陈嘉庚创办的厦门大学,张伯苓创办的南开大学,以及美国的哈佛大学等多所著名高校，都属于捐资办学的范畴。我国私立高等学校发轫于清朝末年，当时民族资本主义开始发展，一些官僚军阀和富商的捐资办学，在很大程度上促进了私立高校的发展。如今，随着社会财富的积累和教育思潮的推动，捐资办学的意愿也时有萌动。如俞敏洪的教育理想是捐资创办一所私立精英大学，实施融合中西文化的古典教育；李开复的梦想是在中国创建一所有世界影响力的私立大学。但遗憾的是，俞敏洪的教育理想至今没有付诸实践，李开复的梦想也因种种原因搁置。当教育已经产业化，成为新的投资领域时，我们是否应该反思：是什么让曾经启动并推动私立高等教育发展的捐资办学举步维艰，捐资设立的高校需要怎样的制度支持与保障。

一、捐资设立高校发展不畅的原因：捐资办学与投资办学相混淆

20世纪后期，随着全球性高等教育财政危机的到来，市场机制被不断引入到高教领域，从而导致高等教育系统发生了重大变化：一是公立大学的市场化，二是私立大学中营利性和非营利性高校之间的分化日益明晰。因而，世界银行组织在2000年的报告中强调，区分私立教育机构的营利性和非营利性比传统上划分公立和私立更具实际意义，因为非营利性私立教育机构从其使命和结构来看与公立教育机构非常相像[1]。而营利性私立大学实质上就是投资办学，这两类教育机构所享受到权益是不应一样的。

我国教育法明确规定学校是公益性单位，所以我国的民办教育没有营利与非营利之分。对于投资办学，我们既缺乏理论上的认识，更缺乏法律上的准备。

《民办教育促进法》之所以没有发挥更大的促进作用，其根本原因在于《促进法》一厢情愿地在总则中指出民办教育是公益性事业。虽然制定者也试图采用折中的方式，允许出资人在坚持民办教育是公益事业的原则下，可以取得合理回报。但又紧接着在《实施条例》中对合理回报作出了诸多限制，比如民办学校必须在章程中明确“出资人是否要求取得合理回报”，“出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定”。

如果学校选择“要求取得合理回报”，其权益会受到很多限制。而且，一旦明确“要求取得合理回报”，无疑承认学校是营利性，那么其社会评价必然会随之下降，从而影响招生，那么所谓的“合理回报”也就无从谈起，于是投资者纷纷高举非营利的旗号。

《实施条例》为合理回报增加了诸多的限制，意在鼓励捐资办学，限制投资办学，以此保持学校的公益性。可是资本的天性就是逐利，即使是表面上放弃了“合理回报”，也只是欲盖弥彰的把戏。一些民办高校一方面打着非营利的幌子享受税收优惠、土地征用、银行贷款等方面的优惠，一方面又行谋取暴利之实。这种非营利性与营利性学校不分的做法不仅严重损害了社会公共利益，玷污了教育的公益性，也使民办教育的社会评价下降，公众信任感滑坡。将真正公益性的捐资办学拖入道德泥塘中，公益性法人或社会捐资办学的积极性受到沉重打击。

显然，社会捐资之所以不能盛行与民办学校的机构属性不清晰有关。因此，为鼓励社会组织、企业和个人捐资办学，增加民间资本对教育事业的可持续、多元化投入，必须对民办学校实施分类管理，形成长效机制。

二、捐资设立高校法人制度的建立与完善

1.思路

《教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》明确提出“要积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。鉴于我国民办高校成长的特殊性，用制度的手段推动民办高校营利性与非营利性的分化，符合我国高校类别结构调整需要。实行民办学校分类管理就是提供制度保障，保护捐资高校的公益性。

民办高校至今混用一个模糊的称谓——民办非企业单位。1998年，《民办非企业单位登记管理暂行条例》首次提出了“民办非企业单位”的概念，并规定“单位”包括法人、非法人及个人三种形式；2001年颁布的《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》将民办高校冠以“教育类民办非企业单位”；而2003年实施的《民办教育促进法》规定“民办学校应当具备法人条件”，可见民办高校的民办非企业单位的性质与民办高校的法人要求是矛盾。而且，我国《民法通则》将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人，其中后三者属于非企业法人，但并未包含“民办非企业单位”。此外，民办学校按民办非企业单位形式登记，在实际运作过程中并不严格遵守“非企业”的基本准则，反而具有企业的特征，这让民办高校的面目越发模糊。

解决我国民办教育性质模糊的关键，正在于捐资办学和投资办学的划分。我们需要对民办高校的组织性质或法律地位重新加以明确，还原其本真面目。从国外的情况看，私立高校只有依法进行非营利法人登记，将学校的产权转交非营利法人所有，取得非营利法人资格，才能保证其产权归属的清晰。至于民办高校如何避免私有化，保证不同投入主体的产权，就在于完善非营利法人登记制度，以此厘清民办学校的产权归属、税收优惠和合理回报等难题，进而实现对民办教育的有效管理，促进民办学校向公益性的转变。

2.措施

首先，应该修改《教育法》，取消“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定，同时修改《民办教育促进法》，区分投资办学与捐资办学、营利与非营利，承认两类办学模式的合法性及合理性，对民办学校实行分类管理。

其次，在借鉴国外私立高校相关制度的基础上，结合本国的法律法规及国情，为民办高校的法人属性进行重新定位。篇幅所限，这里只以捐资设立高校为例。国内学者的意见大致在于引入国外公法人和私法人概念，将民办学校归入私法人，并按设立方式划分为财团法人和社团法人，同时对社团法人按是否营利再细分为营利性社团法人和非营利性社团法人等等。这些想法都具可操作性，也为民办高校法人制度的制定提供了很好地借鉴和理论基础。但笔者认为，鉴于我国现行的法人分类和国外的法人分类有一定的区别，相关的法律制度也并不相近，真正西为中用时，我国相关法律需要修改的幅度较大、内容也较多，不是短时间内就能快速付诸实践的。如果就我国现行的法人制度来进行调整，是否有一个见效较快的可行之策。

我国《民法通则》只规定了企业法人和非企业法人两个分类，捐资高校显然不属于企业法人。而在非企业法人中，机关法人显然也不适合。那么最为接近就是事业单位法人和社会团体法人。我国的事业单位法人主要就是指学校及医院等以公共利益为取向的单位。而捐资高校与事业单位的区别几乎就只在于资金的来源不同，但其功能和使命是没有任何区别的。鉴于此，笔者觉得完全可以将捐资高校纳入到事业单位法人的范畴中，再将事业单位法人的内涵扩大，分为公办事业单位法人与民办事业单位法人。这样不仅明确界定了捐资高校的属性，也同时解决了另外一个存留的问题，就是《民促法》规定民办学校享有与公办学校同等的法律地位。可是在民办高校学生的权益问题得到了大部分的解决后，教师的权益问题却没有明显的改善。如果将捐资高校纳入事业编制，给予民办高校教师以事业单位编制，解除职称、福利、社会保障、进修等困扰教师多年的心病，就会解决民办高校招揽人才困难、师资过弱的问题。师资问题的解决会进一步提高生源的数量及质量，从而保证民办高校办学质量、效率、公平等目标的有效实现，那么中国要建立哈佛那样的私立名校将不是空想。此外，我们还可以考虑将捐资高校纳入较为接近的社会团体法人范畴，两者的性质都是非营利性的，没有原则性的区别。需要考虑的是，社会团体是在民政部门登记，如果民办高校由民政部门接手，显然影响了高校专业性质，不利于教育部门的统一管理。另外教师的身份及权益等问题无法在此一并解决，因而仅作其次的选择和尝试。

再次，法人治理结构和财务制度问题的完善。其一，要改进董事会制度，克服利益团体内部控制的问题。比如设立监事或监事会，作为董事会的制衡机构；为防止家族化、私有化等倾向，应改变董事会的内部任命或选举制度，改由外部推荐或选举产生。谁能帮助学校发展，谁能保证学校的发展方向，就吸收谁进董事会。其二，为防止非营利性民办学校的牟利行为，要改变长期以来政府对民办学校财务监督不足的现状，由政府委派立法审计员或委托会计师对学校的财务情况、经费收支情况、工作人员工资福利情况等进行审计监督；学校要建立健全财务制度，定期向捐助人、学生家长和社会公开财务使用状况，赋予利害关系人知情权和提起异议权等等。

三、结语

总之，本着公益性越强、承担的社会义务越多、享受的政府扶持优惠越多的原则，对民办学校采取分类管理和扶持政策势在必行，这既有利于支持捐资民办高校的发展，坚持其现有办学方向，又有助于规范投资民办院校的营利行为。高等教育作为一项公益事业和公共责任，对于各级教育事业的发展具有战略意义，政府应将民办高等教育纳入公共政策框架，通过多种政策手段和政策工具，对其进行积极干预，尤其要从政策上和法律上鼓励和支持捐资办学，促进捐资设立高校的发展，避免出现“劣币驱逐良币”的情况，确保教育的公益性本质。

参考文献：

[1]高飞.我国非营利性和营利性民办高校分类问题研究综述[J].浙江树人大学学报,2011,(3).