完善我国环境保护立法的相关问题研究

作者简介：刘艳利（1986―），女，汉族，陕西渭南人，现为西北民族大学法学院2011级环境与资源法专业在读研究生。

摘 要：我国环境保护立法虽然已基本形成体系，但是仍然存在着立法理念滞后于时展的要求、监督管理体制不合理、具体制度设计不完善等若干方面的问题。本文以我国西部重镇――兰州市为例，分析其在环境保护法实施过程中存在的问题，并借鉴其他国家的先进经验，在符合我国国情的基础上，提出了完善我国环境资源立法的若干建议和对策。

关键词：环境保护法；监管职责；制度设计；兰州

中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2013）07-0000-01

一、我国环境保护立法的现状

从20世纪80年代开始，伴随着我国改革开放步伐的加快，我国社会主义法制建设进入了一个快速发展的时期，一系列环境资源保护的法律、行政法规和规章如同雨后春笋般地得以制定、实施。到目前为止，我们制定和修订了一部综合性环境资源保护法律《环境保护法 》，五部防治环境污染方面的单行法律，以及9部合理开发、利用与保护自然资源方面的单行法律。此外，国务院及其各部门还制定了大量的环境资源保护行政法规和部门规章。各地方也制定和完善了地方性环境法规和规章。另外，我国政府还积极参与国际环境保护合作，签署、参加了一些重要的国际环境保护条约和协定，与周边国家也签署了一些涉及环境保护的双边协定。

总的来说，我国的环境保护立法体系已基本建立，但是在实施过程中仍存在问题。尤其是在经济快速发展的今天，在科学处理经济发展与环境保护的关系上，在配置环保监管职责上，以及制度设计上存在一些问题。

兰州作为中国西北部的重镇，在经济快速发展的浪潮中，环境问题突出。沙尘和浮尘天气频发，空气质量下降，黄河污染严重等等，兰州市面对这些环境问题，积极采取措施，认真贯彻落实我国的环境保护法规和环境政策，摸索适宜兰州发展的新举措，努力改善人居环境，取得一定效果。

二、我国现行环境保护立法中存在的问题

（一）在科学处理经济发展与环境保护的关系上，缺乏切实有力的措施保障

回顾过去30多年的发展，展望今后发展方向，必须统筹处理好经济发展与环境保护的关系，按照生态文明建设的理念、原则和要求，坚持在发展中保护、在保护中发展，走代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路，努力实现全面、协调、可持续的发展。现有法律虽然提出了有关理念，但并未提出具体的保障措施和程序规则。

兰州在过去的经济发展过程中，忽视对环境的保护，过于重视经济效益和发展速度，曾一度引进高污染、低效益的化工项目，对兰州的生态环境造成破坏。在项目投入生产后，缺乏具体的防治污染的机制和措施，产生污染后就被迫搁置。

（二）在配置环保监管职能上，会对现行体制造成冲击

按照有关法律法规和国务院确定的“三定”方案，环保部门和其他有关部门在环境保护方面，形成了一整套监管体制，总体上看是有效的，当然也存在一些职能交叉问题。从未来的改革方向看，环保部门更多地履行综合宏观的职能，主要应当体现在环境标准、规划、监测、信息等方面的统一监管上。

兰州的环境监管由环保局与相关部门共同管理。对于发生严重环境污染事件的，加大对重点污染企业监管的力度，对于企业不负责任、不计后果的超排、直排，采取高限处罚。这种时候治理不能起到治本的效果。兰州市的监管方式与我国大部分城市一样，弱于事前监管，监管部门职责混乱，难以奏效。

（三）在对待地方的环保实践上，没有充分吸收成功经验

目前法律没有将那些应当用法律规范来调整，立法条件比较成熟、各方面意见比较一致、现实中又迫切需要的、对环境保护工作能产生显著成效的实践成果和国际经验，纳入到修改后的《环境保护法》中。在众多实践中被证明行之有效的环境法律制度性修改都没能确认下来，包括环境公益诉讼、排污许可证制度、在“超标即违法”基础上确认的“按日记罚”制度、环境污染损害评估制度、排污费改排污税、公众参与、环境权益、公益诉讼等。目前环保法的修订对环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、现场检查等制度措施的有关修改内容，与水、大气等单项环保法律的规定，与目前环境管理工作实际不一致。

兰州市学习全国先进的生态卫星城市，通过地方性立法的方式，重点建立和完善了大气污染防治地方性法规体系。具体点说，出台更严的企业排放标准，实施重大治污减排项目，落实最严格的环境监管举措，抓紧制定具体标准和实施细则，统筹做好工业污染治理、清洁能源推广、煤炭市场管理等重点工作。在2013年4月16日兰州市政府常务会议上，审议并原则通过《兰州市实施大气污染防治法办法（修订草案）》。

三、完善我国环境保护立法的建议和对策

（一） 在现行环境保护立法中细化具体的保障措施和程序规则

我国《环境保护法》的修订必须统筹处理好经济发展与环境保护的关系，落实生态文明建设的理念、原则，努力实现可持续发展。具体环保法这一理念，在实践操作过程中便于执行、落实。避免宏观概括的叙述，将经济发展与环境保护的关系以具体的制度加以规定，并在分则用切实可行的程序性措施保障执行效果。

（二）进一步完善环境保护的监管体制

理论上讲，环境资源具有公共性、综合性的特点，在监督管理体制的构建中，应着重解决集权与分权、运行的协调性两个方面的问题。许多国家经过多年的实践，大都选择了趋向集中和倾向单一的决策、指导、控制和执行中心的方式，环境管理的权力越来越向一个政府部门聚集，越来越向中央政府聚集。我们应充分吸取过去普遍存在的因权力分散而导致效率低的教训，真正赋予环境管理机构决策权、监督权、协调权和执行权，使其能够担负起统一管理的责任，切实提高管理效率。

关于环境资源管理体制运行的协调性问题，除了要明确各相应部门的职责权范围外，还应在具体实践中，在统一管辖部门和分别管辖部门之间以及各分别管辖部门之间建立起行政上的协商报告制度，并且要使之具备民主性和可操作性，使部门间的协调工作纳入法制轨道上来。

（三）将地方成熟的实践成果以立法的形式予以确定，保障实施效果

具体说，就是首先建立环境使用权交易制度，运用价值规律和经济手段来保护环境和资源，随着条件渐渐成熟，应逐步建立环境资源税、排污权交易、环境标志等，并且要完善现有的自然资源开发利用补偿费制度， 逐步对其征收范围、收费标准、征收环节做出修正。

其次是完善环境影响评价制度，扩大环境影响评价的范围，并将其指导思想由对污染物的治理与处理转变为减少污染物排放和提高能源利用效率上来；

再次是完善公众参与制度，在法律上明确规定公众参与环境资源保护的具体程序和形式，设定相应的激励机制和政务公开机制，以使公众参与制度发挥其应有的作用。

本文受西北民族大学研究生科研创新项目资助，项目编号为：ycx13048

参考文献

[1] 金瑞林、汪劲.中国环境与自然资源立法若干问题研究 [M ].北京大学出版社，1999.

[2] 汪劲.环境法的理念与价值追求：环境立法目的论[M].北京大学出版社，2000.207.

[3] 中国 21世纪议程.

[4] 汪 劲.中国环境法原理[M].北京：北京大学出版社，2000.