佛山市“三旧”改造的主要做法及启示

佛山市是农村工业化起步较早的地方，在此过程中形成了大量的集体建设用地以及旧城镇、旧厂房、旧村庄（以下简称“三旧”）。随着城市空间向外扩展，这些都已成为城市重要的组成部分。2007年以来，佛山市为了缓解土地资源紧缺，提高土地集约节约利用水平，重塑城市空间结构和产业结构，市政府下大力气推进“三旧”改造，已经取得了很大的成效。

一、佛山市“三旧”改造的背景

改革开放以后，佛山市经济快速发展消耗了大量的土地资源。2010年土地变更调查成果有关数据显示，佛山市全市建设用地面积为1332.9平方公里，占土地总面积的比重高达34.46%，其中，国有建设用地面积为687.77平方公里，占全部建设用地的51.60%，集体建设用地面积为645.13平方公里，占全部建设用地的48.40%。而1997年编制的《佛山市土地利用总体规划》确定的耕地保护目标没有实现，耕地面积总量显著减少。1997—2005年，耕地共净减少694662.45亩（46310.83公顷）。除禅城区外，其余各区耕地减少量均在3万亩以上，南海区减少得最多，超过39万亩，其次是三水区，减少量超过15万亩。再加上土地后备资源仅有荒草地108817.05亩、苇地滩涂67968.6亩，宜农开发的土地资源不足50%，在辖区范围内实现“占一补一”的难度越来越大。

一方面是耕地大量流失、土地后备资源不足，另一方面是建设用地的低效利用。根据佛山市国土资源局2005年的调查，佛山市存量建设用地中闲置、空闲和批而未供的土地总面积22664.4亩，其中闲置土地面积5052亩，占低效存量建设用地总量的22.42%；空闲土地面积5373.3亩，占低效存量建设用地总量的23.85%；批而未用供的土地面积12104.1亩，占低效存量建设用地总量的53.73%。在土地低效利用中，集体建设用地的问题更为突出。南海区桂城街道办事处北约村委会反映，全村拥有厂房103间，占地面积200亩（折13.3万平方米），建筑占地面积仅为3.53万平方米，土地利用率仅为26.5%。商业建筑17间，占地面积100亩（折6.66万平方米），建筑占地面积1.39万平方米，土地利用率20.9%。全村每个家庭均拥有房屋1.89间，人均住宅面积45.95平方米。土地利用率低，房屋空置率高。全村域内工业、农业、商业、住宅、道路功能布局也十分不合理。厂房店铺夹杂，豪宅陋室并存，有新屋无新区。管线网乱搭、乱拉、乱埋。衔巷道路蜿蜒狭窄，生活污水排放到原农地水坑中，“三废”问题严重。建了新房，不拆旧屋，旧屋区成了“移民村”，有的旧屋甚至成为“藏污纳垢”之地，给人口、计生、消防、治安等社会管理带来不便。根据佛山市的统计，像这样的旧城镇、旧厂房、旧村居在全市就有25.3万亩之多（其中，旧厂房约17万亩，旧村居约5.3万亩，旧城镇约3万亩），相当于佛山市20多年新增建设用地指标。这些旧城镇、旧厂房、旧村居都是改革开放初期，村集体利用集体土地发展农村工业逐步形成的，当时由于没有系统规划，利用效率普遍较低。现在，这部分存量土地潜藏着巨大的开发价值。

除此之外，城市土地利用结构也不合理。建设用地和工业用地的比重明显偏高。2010年，佛山市建设用地面积占辖区面积的34.46%。而香港和日本三大都市圈建设用地占土地面积的比重分别为21%和18.4%。佛山市土地开发强度已达到生态环境所能承受的极限。而2005年土地利用变更详查的数据也显示，佛山市独立工矿用地占建设用地的比重高达42.70%，在其中5个区中，城市的核心区南海和禅城的独立工矿占比分列第一、第二位，达到52.18%和45.11%。从用地结构看，佛山是典型的工业城市，远高于国内外其他城市工业用地所占的比重。如美国小城市工业用地比例一般为5.70%，而纽约、芝加哥占比分别为7.48%和6.90%；东京都工业用地占比为2.64%，大阪、横滨工业用地占比分别为15.35%和7.34%；英国一般城市工业用地占比为7.00%，英国工业城市工业用地占比为10.70%。

二、佛山市“三旧”改造的主要做法及成效

为破解土地瓶颈，提高土地资源利用效率，促进城市和产业转型，2007年6月佛山市下发了《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》及3个相关指导意见，为推进“三旧”改造工作提供政策和机制保障。在“三旧”改造实施的初期，各利益攸关方都有疑虑。从政府方面看，佛山市“三旧”用地中没有合法批文的约5.1万亩（其中符合土地利用总体规划的约4万亩）究竟如何处理？从集体建设用地所有者来看，“三旧”改造后的收益如何实现？从土地使用者来看，企业的损失如何弥补？针对违法用地的问题，佛山市积极争取广东省和国土资源部的支持，提出根据不同历史阶段和实际情况，采取相应的处理（处罚）措施。即用地行为发生在1987年1月1日之前的，依照原国家土地管理局1995年3月11日的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权，经公告无异议后直接办理建设用地确权登记发证手续；用地行为发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间的，用地时已与农村集体经济组织或农户签订征地协议，且未因征地补偿安置等问题发生纠纷，迄今被征地农民无不同意见的，依照1988年修订《土地管理法》有关规定，落实处理（处罚）后按土地现状完善征收手续；用地行为发生在1999年1月1日至2007年6月30日之间的，按照1998年修订、2004年修正的《土地管理法》有关规定，落实处理（处罚）后按土地现状完善征收手续。针对集体建设用地“三旧”改造后的收益实现问题，佛山市规定原工业用地可转为商服用地，这极大提升了土地的价值。此外，佛山市还规定农村集体建设用地转为国有土地自行开发或通过招商引资合作开发而发生土地使用权转移的，土地出让金在扣除保障被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农村居民社会保障支出以及农村基础设施建设支出后，余额最高不超过60%按有关规定由财政列支；通过征收农村集体建设用地实施旧村庄改造进行经营性开发的，土地出让金纯收益可按最高不超过60%的比例返还给原农村集体；如果集体土地所有者和土地使用者一致，在符合城市规划的前提下，土地可按城市规划用途开发使用，政府不收取改变用途的土地出让金。从土地使用者来看，企业搬迁过程中可获得一部分补偿，此外，还在搬迁企业用地的土地出让纯收益中安排部分专项支出支持企业发展。即便给予补偿，部分搬迁企业也不太愿意，政府则通过“节能减排”的手段强制效益差、能耗高、污染重的企业搬迁。为鼓励社会资本参与改造，政府还规定“三旧”项目改造过程中，在拆迁阶段可通过招标的方式引入企业单位承担拆迁工作，拆迁费用和合理利润可以作为征地拆迁成本从土地出让收入中支付，征地拆迁完成后，可以采用协议的方式供地。可见，佛山市“三旧”改造方案综合考虑各方利益。

以禅城区石头村为例，石头村按照“政府引导、规划先行、市场参与、多方受益”的思路，用旧改来谋出路，用旧改来求发展，实施了旧村、旧物业改造“滨海御庭”项目的尝试与探索。该项目整合了石头村下辖八个经济社200多亩土地，将集体土地转为国有土地、一步到位进入市场挂牌上市。引进开发商投资来解决资金瓶颈问题，并与房地产开发商合股成立项目公司共同开发滨海御庭项目。石头村按土地比例入股，房地产公司则负责开发建设资金，双方对整个项目的股份比例分成。拆迁村民按拆迁房建筑面积1∶1置换到“滨海御庭”小区。根据规划，该项目总用地面积为15万平方米（225亩），规划净用地面积为10.7万平方米（160.5亩），规划建筑总面积为31.7万平方米。改造前，项目地块主要为旧村居和旧物业，改造共拆除旧物业和村名房屋4.4万平方米，其中拆迁户130户，拆房面积达3.3万平方米。整个小区分为AB两个区共分两期开发：一期计划先建B区，用地约8.5万平方米（127.5亩），规划建筑总面积约18万平方米，主要规划为商住小区；B区建成后安置村民回迁后再建A区；二期A区建设用地约6.5万平方米（97.5亩），规划建筑总面积约16万平方米，主要规划为大型商业综合体。项目将建设为高档次的商业金融和住宅小区，兼容办公、居住、商业、酒店等功能，总投资约10亿元。改造后，住宅小区容积率达2.0，商务部分容积率达4.5，绿化率达到35%，村集体赢利预计1亿多元；改造后物业租金年收入估算达1000多万元，远远超过改造前的200多万元。

正是在政府的强力推进下，佛山市“三旧”改造取得了明显成效。首先，城市功能和产业结构在加快转型，经济也保持持续稳定的增长。据初步估算，佛山市“三旧”改造项目总投资约6000亿元，预计可带动相关产业产值1—1.2万亿元。其次，土地的集约节约利用水平也大幅度提高。截止到2011年，佛山市已经完成和正在改造的项目占地约3万亩，建筑面积约1600万平方米，平均容积率0.8，改造后建筑面积增加2399万平方米，平均容积率提高达到2.0，土地产出率明显提高。第三，农村集体建设用地资本属性大大增强，农民收入大幅度上升。如禅城区石湾街道深村的情况看，“三旧”改造完成后，村民人均分红将比现在高出2—3倍；禅城区张槎普华工业村，改造后农村集体租金收入提高了约10倍；夏西集体收入增收800万元，人均分红也增至4300元。

三、佛山市“三旧”改造的启示

佛山市通过“三旧”改造不仅解决了农村集体建设用地入市的难题，而且也将土地价值最大限度的释放出来，促进了土地资源的集约节约利用、农民增收和经济发展，是多方共赢的创举。

（一）合作共赢是“三旧”改造受到各方支持的重要前提

在佛山市的“三旧”改造中，寻求了一个很好的利益平衡点，各利益攸关方的福利基本都没有受到损失，反而不同程度得以改善，是“三旧”改造得以实施的关键。对政府而言，不仅提高了土地集约节约利用水平、获得了部分收入，而且促进了产业和城市转型、推动了经济发展。对村集体而言，不仅土地资产的价值得到了释放，而且改善了生产生活环境。对村民而言，不仅增加了股份分红，而且提高了社会保障水平。对土地使用者而言，不仅得到了应有的补偿，而且获得政府专项资金的支持。对拆迁单位而言，不仅获得合理利润，而且还能通过协议方式获得出让的土地。正因为各方积极性都很高，政府不得不通过规划、计划等手段，循序渐进推进“三旧”改造，防止一哄而上带来各种后遗症。

（二）中央部门的大力支持是“三旧”改造的基本保障

佛山市的“三旧”改造在现有土地政策上实现五大突破：一是在违法用地的处理上，按1987年1月1日、1999年1月1日和2007年6月30日三个时间段，分别按当时的政策规定处理，并且完善相关用地手续；二是在供地方式上，可以采用协议方式供应经营性用地；三是在土地收益分配上，村集体可以获得60%的净收益；四是在“三地”（边角、插花、夹心）征用上，如果面积不超过10亩，不用办理听证；五是集体用地转为国有用地时，程序上不用办理社保、土地补偿、青苗补助等。这些政策如果没有中央有关部门的大力支持很难实施。

（三）土地由资产变为资本是“三旧”改造的核心内容

我国农村集体土地的承包经营权和使用权与成员权紧密联系在一起，限制了农村集体土地承包权和使用权在更大范围内发现价格，是农村集体建设用地价格普遍偏低的主要原因。此外，法律规定农村集体土地承包权和使用权不能抵押，也制约了土地获得额外价值的可能性。“三旧”改造后，土地性质由集体所有转为国家所有，打破了集体这个“壳”的限制，土地不仅能在更大的范围内发现价格，而且土地与金融结合成为可能。土地由原来不能随意转让、不能抵押等僵化的资产转变为可带来更多附加值的资本。正是从这个意义上说，突破原有的制度框架，将土地由资产变为资本是“三旧”改造的核心内容。

（四）资源环境约束不断增强是“三旧”改造的原始动力

佛山市“三旧”改造的原始动力，一是土地资源集约节约利用水平不高，再加上土地后备资源紧缺，影响经济社会的持续发展；二是土地利用结构不合理，建设用地和工业用地占的比重过大，不利于形成高效、协调的生产、生活和生态空间开发格局。“三旧”改造通过提高现有建设用地集约节约利用水平，尽量少占、甚至不占耕地或生态用地，也能为生产和生活提供需要的空间。同时，通过改变土地的利用性质，逐步调整生产、生活和生态空间结构，重塑城市空间结构和产业结构。因此，可以说正是有了资源环境的压力，才有了佛山市的“三旧”改造。

（黄征学，国家发展改革委国土所副研究员）