关于美国加州圣荷塞市审计局绩效审计的几点思考

2007年1月至6月，我们在美国加州圣荷塞州立大学学习美国绩效审计的理论、历史沿革、技术与方法等，同时参观访问了加州有关财政、审计部门及世界一些著名公司。特别是对圣荷塞市审计局进行了比较深入地调研，我们多次听取了市审计局局长、副局长等相关人士的报告，我们翻译整理了3份绩效审计报告和两份审计项目档案。通过这些调研活动，本人对圣荷塞市审计局这些年来开展的绩效审计有了一个比较全面地、理性地认识，并认为他们的一些审计思路和做法对我们今后的工作会有一定的启发和借鉴。

一、圣荷塞市审计局绩效审计开展现状

圣荷塞市审计局目前有16位工作人员，1位局长，2位副局长，11位绩效审计人员，其他工作人员2位，2006～2007财政年度全单位经费预算大致为240万美元，人均预算约15万美元，80%以上为工资性支出。自1986年至2007年止，大致完成绩效审计项目等232个，2000年至今大致完成绩效审计项目62个。审计项目主要是围绕市政管理部门、环保部门、执法部门等绩效管理进行。市审计局通过开展绩效审计项目等，为圣荷塞市作出了积极贡献。有些审计项目为市节约了开支或增加了收入；有些审计项目为被审计单位提高了效率，资源的使用更为有效，内部控制更为完善；同时，为市议会、市经营管理层、公众及时提供了管理目标和信息。1985年至2006年，合计为圣荷塞市增加收入或者节约资金2.42亿美元，同口径全部审计成本为3 100万美元，平均1美元审计成本增加或节约财政资金7.8美元；2005～2006财政年度为全市节约财政资金2 470万美元，同口径审计经费为220万美元，平均1美元审计成本增加或节约财政资金11美元。1985年5月至2006年6月，合计提出审计建议1 420条，94%的审计建议得到了采纳和落实，另有6%的审计建议仍在整改和实施中。

二、圣荷塞市审计局绩效审计基本特点

（一）审计法律地位高，审计向市最高权力机构负责，绩效审计得到了法律的保障。圣荷塞市第805款中规定，市议会有权任命市审计局长，其主要职责是：根据市议会的安排，执行绩效审计；根据市议会的安排执行专项审计和调查；每月向市议会报告工作情况，审计项目进展情况，发现的主要问题，有助于完善城市财政管理的审计建议等；执行城市规定的其他审计职能。城市805款中还规定，审计局长可以检查除涉及选举官员以外的任何部门的所有资料。由此可以看出，审计不是向市经营管理层负责，而是向立法机关负责。它是代表公众、市议会对城市经营管理层及其各部门进行审计。同时绩效审计在城市中得到了明确规定。

（二）审计管理完善，审计内部控制制度科学合理。圣荷塞市审计局对绩效审计项目制定了严格的审计程序和方法。从审计立项、审计任务分配、审计调查到对被审计单位内部控制制度的评述，从审计实施的第一阶段风险评估到审计实施的第二阶段证据收集，从整理审计底稿到审计报告的撰写、商讨、反馈以及最终定稿，确定了明确的流程和详细的方法，操作性和可控性强。根据圣荷塞市审计局的规定，审计项目合计有39个流程或程序，包括：审计人员任务安排表，审计人员调查表，审计通知书，给市长及市议会委员的审计通报信，审计进点会，审计目标备忘录，被审计单位业绩备忘录，项目管理档案清单，初步调查，初步调查备忘录，任务分析，风险初步清单，被审单位对风险因素的内部控制描述，风险矩阵，审计实施工作――第1阶段（风险评估），弱点评估，审计项目，审计预算，第1次审计标准审查，审计实施工作――第2阶段（证据收集），第2次审计标准审查，审计发现问题工作底稿，审计报告初步草稿讨论会――确定提纲，提交市审计局审计报告草稿，审计工作底稿审查，独立审计报告审查，向被审计单位反馈的初步审计报告草稿，审计出点会，审计报告草稿文字审查，市审计局审查审计报告草稿，最终审计工作底稿审查，最终审计标准审查，向被审计单位反馈审计报告草稿，审计报告草稿讨论会（如果需要），被审计单位/市政经理审计反馈意见，审计报告定稿，审计人员审计绩效评价，审计项目摘要，更新的风险/控制数据。通过这些程序和方法，完善了审计管理，强化了审计内部控制制度，确保了绩效审计项目的质量。

（三）绩效审计预算细化，审计时间跨度长；审计目标主要放在被审计单位或项目内部控制管理上。圣荷塞市审计局在开展绩效审计项目前，都要求审计组对审计时间和经费进行严格预算。如对圣荷塞市对公司进行绩效审计，审计组人员4人，审计预算时间跨度为1年多，从2005年10月至2006年10月，合计工作2 812小时，审计成本为22 578美元。故存在审计组成员少、审计实施时间跨度长（一般在1年左右）特点。绩效审计目标明确，根据市规定，绩效审计主要为检查：城市的资源是否被经济、高效地使用，效果如何；设定的目标是否实现；预期的结果是否达到。如对圣荷塞市对公司的审计目标为：确定是否达到了其绩效标准尤其是管理协议规定的2004～2005年度的绩效指标，以及是否满足了管理协议的所有关键要求。对圣荷塞市水资源预防控制处理项目办公室的审计目标为：评估内部控制制度对水控办的功用。包括水控办资源充分利用的程度、设备信息数据的准确性和完整性等。

（四）审计报告篇幅长，重点阐述审计发现的主要问题；审计成果主要体现在审计建议上。在我们翻译的3篇审计报告中，最短的译成中文1万字，其他2篇都是2万字左右。审计报告包括两大部分，其中第1部分为项目概况，主要内容为审计项目的概况、被审计单位的组织机构、被审计单位取得的主要业绩以及审计目标、范围和方法；第2部分为审计发现的主要问题，包括：审计发现的主要问题、结论和审计建议。重点是第2部分，大约占全篇的85%以上。当然，审计报告中有不少雷同的内容，使得审计报告有冗长感。针对每项审计发现的主要问题，审计机关不直接进行审计处理，而是在审计报告中提出相关管理整改建议，并向市议会作报告，同时审计机关还得追踪被审计单位根据审计报告提出的建议进行落实整改的情况，并将上述落实整改情况每半年1次向市议会提交专题报告。

如在《圣荷塞市水资源预防控制处理项目办公室绩效审计报告》中，审计针对发现的问题提出了18项审计建议。其中大部分是要求被审计单位完善内部管理，有些是要求裁减人员、车辆、节约经费以及提高办事效率的。审计建议的层次较高，对被审计单位触动非常大，尤其是一些涉及机构人事变动的，整改难度较大。但至2004年7月，上述18项审计建议被审计单位基本落实到位，绩效审计成果得到充分发挥，审计权威得以充分体现。

三、启示

（一）逐步开展绩效审计，使绩效审计成为各级审计部门的主要职责之一。目前，国内绩效审计逐步拉开序幕，有些地方甚至成效已经显现。但总体上还是摸索、试点阶段，认识不够全面，做法仍不成熟，还没有形成系统的、完整的体系。美国圣荷塞市开展绩效审计已经几十年，绩效审计已经是他们主要审计职责，绩效审计成果得到了广泛地认同，为圣荷塞市充分有效利用资源、提高管理发挥了积极的作用。为此，不论条件如何，我们都必须坚持将绩效审计作为今后发展的主要方向。

（二）加强审计管理，防范审计风险，将审计目标主要定格在被审计单位的内部管理上。圣荷塞市审计局主要通过39个审计流程及方法规范绩效审计，使之提高审计质量，防范审计风险。应该说，我们现在也基本形成了一整套完整的审计程序和方法，但我认为有些环节可以相互借鉴、相互学习。比如我们就可以借鉴他们的一些做法，包括：审计人员调查表，给市长及市议会委员的审计通报信，风险分析，审计预算，审计标准审查，审计报告审查，审计人员审计绩效评价等环节。绩效审计与财务收支审计最本质的区别主要就在审计目标上。通过考察发现，他们的审计目标、内容主要集中在内部管理上，而我们目前的审计目标主要是真实性、合法性。因此，开展绩效审计，首先就是审计目标必须进行转变，为此审计内容、审计方法都必须转变。包括审计成果的转化也必须转变，审计成果最终体现在审计建议上，最终体现在如何提高被审计单位管理水平、如何高效使用各种资源、如何促进被审计单位实现预定的目标，而不是如何处理处罚被审计单位。

（三）绩效审计并没有统一的指标评价体系。在国内经常有人提到要开展绩效审计，首先必须制订评价指标体系，甚至有些地方作为专项课题进行研究开发。我认为，这种做法不一定可取。行业千差万别，各单位目标五花八门，各种资源的有效使用难以“一刀切”式地进行界定。事实也说明，圣荷塞市审计局开展绩效审计，并没有统一的、放之各单位皆准的指标评价体系。他们界定被审计单位的绩效很简单，就是前面提到的3点：城市的资源（包括人力、物力、财力等）是否被经济、高效地使用，效果如何；设定的目标是否实现；预期的结果是否达到。因此，借鉴圣荷塞市审计局的经验，本人认为，开展绩效审计未必要制订统一的评价指标体系。

（作者单位：江西省审计厅）