转型期我国行政价值问题研究综述

【摘 要】近年来，公共行政改革在世界范围内得以蓬勃开展，而在这场运动中始终蕴含着的一条主线是公共行政价值取向的变革。根据我国现阶段国家和社会发展的整体状况和方向，对转型期我国公共行政价值的变革进行分析具有特殊的时代意义和社会意义，必然有助于把握我国行政改革的脉搏、推动经济政治状况的改进、实现社会的健康、和谐和可持续发展。基于以上背景，本文首先阐述了社会转型的涵义和特征，然后分析了转型过程中我国行政价值的变迁，最后对我国当前行政价值取向的选择进行了讨论。

【关键词】社会转型；行政价值；价值取向

一、社会转型的内涵和特征

关于社会转型的涵义，有学者认为“社会转型”一词来自西方社会学的现代化理论。西方较早使用“社会转型”一词的是社会学家D・哈利生，他在其著作《The Sociology Of modernization and Development》中多次使用“social transformation” 这一概念。台湾学者范明哲在其《社会发展理论》一书中把“social transformation”直接译为“社会转型”。我国学者最早提出“社会转型”的是李培林，他认为“社会转型的主体是社会结构，它是指一种整体的和全面的结构状态过渡，而不仅仅是某些单项发展指标的实现。”目前学术界比较认可的是社会学家陆学艺、景天魁提出来的，他们认为“社会转型是指中国社会从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的社会变迁和发展”。

社会转型具有三个特征：一是异质性。即传统因素与现代因素杂然并存。如“摩天高楼”与“木板小屋”、“大水牛”与“喷射机”、自然经济与市场经济并存；二是形式主义。即应然与实然不相吻合，“什么应是什么”与“什么是什么”的相互脱节。有许多事物形式上、表层的是现代的，但实际上、潜层的却是传统的，徒具现代化之名或之形；三是重叠性。即传统社会是结构不分化和功能普化，如帝王的权力是不分化的，他的功能是普化的，即同时具有政治、经济、教育、宗教等多种功能。现代社会则是结构分化和功能专化，如企业家只是“经济人”，官员只是“行政人”等。转型社会则是结构的分化与不分化、功能的专化与普化相互重叠。

关于我国社会转型起始时间的界定目前普遍认为是始于鸦片战争，这一转型过程大致经历了1840年至1949年的启动和慢速发展阶段，1949年至1978年的中速发展阶段和1978年至今的快速和加速发展阶段。在转型过程中我国的社会生活发生了极大的变化，这些主要表现在经济生活市场化，利益结构多元化，政治生活民主化，公民主体意识明晰。

二、转型期行政价值的变迁

（一）行政价值的内涵

王伟教授对行政价值的界定是以黑格尔的价值论作为理论基础的。他借用黑格尔在《法哲学原理》上的原话说，“在这个意义上，公务人员所履行的，按其直接形式来说是自在自为的价值，即行政伦理价值”。张康之教授认为，“行政体系的价值关系是行政主体根据国家和社会公共事务管理的需要自觉地进行价值确定、价值选择和价值追求的结果，行政价值也是行政人员对自我生命的确定，而且正是这种生命构成了行政主体的本质”。王乐夫教授在其论述中阐释到，“公共行政的价值是公共行政所追求的一种应然状态，它反映了人们关于公共行政的希望和理想、信仰和依托。可以说，公共行政的价值是公共行政的灵魂和核心。”我很认同乔耀章、芮国强的观点，“行政价值是指行政活动对人的需要的积极意义和满足。一种具体的行政活动或行政行为有无价值、价值大小，既取决于这种行政活动的功能，又取决于一定的人的需要，取决于该行政行为能否满足人的需要和满足的程度。”他们认为行政价值的主体是人，是在行政活动与人的关系上产生的，并且以行政活动的属性为基础，具有个体性、多维性和时效性。

（二）行政价值的变迁

伴随着社会生活中的这些改变，社会价值观念的变化则更加发人深省。已往认为合理的事情变得不近情理了，以往追求的事物变得不再有意义了，过去的种种价值标准受到了前所未有的挑战与怀疑。“正是这些变化了的价值观念，又进一步成为社会的主导理念，推动着社会前行。因而从价值观念的变革中可以深切地体会到社会转型对人及社会的影响。”在社会转型的过程中，我国政府的行政价值观念也发生了深刻的变革，同时也标志着行政管理正走向现代化。何颖、徐增辉、喻剑利等人认为我国的行政价值观念的转变表现为：

（1）由经验走向理性和科学

长期以来，由于受传统农业文明的影响，我国形成了传统社会的经验管理模式和经验的行政价值观，行政管理者往往凭借个人的经验、智慧、直觉来进行行政决策和实施行政管理。这无疑使行政管理和行政决策带有浓厚的个人经验和感彩，致使行政决策失误颇多，行政管理效率低下。伴随着我国由传统农业社会向现代工业社会的转型，人们已逐渐地认识到，现代行政管理是一种以理性为基础的科学理念和模式，积极应用现代科学技术成果，有效地进行管理，创造最佳效益。科学行政的关键是科学决策，它要求以理性的思维方式、方法作为基础，通过建立科学的管理制度和机制，以科学的方法和程序对政府事务进行科学化的决策。

（2）由集权走向民主

由于我国在很长的历史时期内是封建专制的国家，因此，集权、专制的国家管理方式已成了一种根深蒂固的观念。建国后，实行的高度集中的计划经济管理体制，严重地束缚和扼杀了企业、社会组织及个人的积极性和主动性。随着我国改革开放的不断推进，特别是随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，这种理念也发生了动摇，并与现代的民主行政价值观产生了激烈的冲撞，同时逐步向民主行政价值观转变。“民主行政的价值观念包含丰富的涵义：首先，行政参与观念是民主行政价值观念的重要内容，它不仅可以表达公民的利益愿望，而且公民还可以直接或间接地影响政府决策。其次，行政公平观念是民主行政价值观念的另一层涵义。现代政府行政的价值和目的就在于此，政府的不公则是其统治发生危机的根源。”所以说“民主行政既是一种激励机制，也是一种凝聚机制，同时也是一种纠错机制。”

（3）由人治走向法制

人治价值观念是我国传统文化长期积淀的结果，在当代的行政管理中也不乏其表现。它导致理性的行政组织退化，使原本平等的关系变成了封建的人身依附关系。伴随着我国的社会转型，法制的价值观念逐渐被认可。它使行政管理有法可依，防止权力异化，减少了管理中的随意性。在转型过程中，人治与法制在理念和现实中的对抗有一个较长的过程，但法制理念不仅是现代行政的基本要求，也是现代社会的一个重大的价值选择。历史和社会的进步与法制同行。

（4）由权威转向服务

长期以来，我国行政管理领域奉行的是一种权力行政的价值观，它主要表现为政府公务人员有优越的社会地位感，他们在行政活动中只对上级负责，维护上级的权威，官民之间界线分明。然而，伴随着中国社会向现代社会的转型，权力行政的价值观念受到了冲击，一种新的，服务行政的价值观正日益深人人心。当代行政的本质是服务于社会、服务于公众。政府通过维持社会秩序，协调冲突 ，提供服务来体现自身的价值。没有服务的行政价值观念，就不可能真正地、全心全意地为人民服务。

三、转型期我国的行政价值的取向

当代中国公共行政既要跨越农业社会的低水平，又要完成工业社会的生产任务，同时又必须应对信息化时代的全球性挑战。在这种情况下，行政价值的选择就不可能是单一的和单向的，而必须是多元的和复杂的。“任何改革的进行，都是以一种价值观念的更新和突破为先导的，经过广泛而深刻的思想运动才能为新的模式的顺利发展打开道路，指引方向。”因此，在行政价值观领域的改革前置于整个行政改革具体措施进程之前，探讨新时期行政价值观是新时期行政改革的必然要求。国内许多学者在建构公共行政价值观研究方面取得了很大成就，他们的观点虽然各异，但主要持以下几种观点：

（一）以人为本，和谐行政

持该观点的学者认为：以人为本突出了公共行政为人民服务的功利价值目标，“集焦点于人，一人的经验作为人对自己、对上帝和对自然了解的出发点”。 “公共行政价值选择是对行政功能的一种重新选择与定位，其目的是为了构造一种良好的行政状态，即和谐行政。”我国和谐社会蕴含着“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的价值取向，这些价值取向对公共行政提出了价值上的诉求，和谐行政是和谐社会发展的内在要求和重要保证，和谐会构建中的公共行政应以和谐行政为目标。

（二）更加突出公平的行政价值目标

从公共行政学之父威尔逊和古德诺的政治行政二分法时起，以效率作为承诺的价值基础就开始彰显其优序的地位，直至新公共行政学派的崛起，才在原有的更有效、更经济的行政管理基础上，“增加了社会公平作为自己的目标和原则，关注所提供的服务是否有助于社会公平”。 “社会公平包含着对包括组织设计金和管理形态在内的一系列价值取向的选择。社会公平强调政府提供服务的平等性，社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务。” “传统的公共行政机关在执行立法和提出计划时，常常以牺牲社会的公平来强调效率和节约，与其说它照顾一般利益，还不如说它照顾特殊利益，它以争取公众福利和民众的面貌出现，但实际上却常常反其道而行之。”在改革开放的语境下，效率占据首要位置，但在此前提下，我国政府作为行政价值主体，必须更加突出公平的行政价值目标，这是政府的职责决定的。当前，城乡、区域、社会经济发展不平衡，收入分配、教育、社会保障等领域也存在着明显的不公平问题。在这些问题的解决过程中，政府必须突出公平的地位，保护弱势群体，提供公共服务，确保公共利益的有效实现。

（三）确立以服务为基础的新效率观

“服务是公共管理的终极价值，在公共管理体系中，公共管理的制度、体制、过程等都还会有着服务价值所派来生出来的次生价值，从而构成以服务为核心的公共管理价值体系”。摒弃传统的“效率观”，确立以服务为基础的新效率观是未来我国行政价值生成中极其重要的理念选择。单一的效率和单一的服务都会导致行政价值生成的扭曲，只有建立在服务基础上的效率才是合理的、符合我国未来发展需要的行政价值目标。

目前学术界对于行政价值的研究是基于行政哲学领域的，“当今，哲学的主体正经历价值论的转向，公共行政价值论的建构显然离不开价值哲学发展的发北京，这一趋势无可避免地对公共行政价值论的建构产生积极的影响。”通过对行政价值生成的系统分析与理论构建，可以有效指导行政实践，为行政改革提供有益的思想指引与价值支撑，为我国行政价值取向的理性选择、行政价值生成机制的合理化路径选择提供必要的理论指导。

参考文献：

[1]何颖.行政哲学研究[M]. 学习出版社，2011.

[2]丁煌.西方行政学说史[M]. 武汉大学出版社，2004.

[3]刘祖云.从传统到现代：当代中国社会转型研究[M].湖北人民出版社，2000.

[4]金耀基.从传统到现代[M].台湾时报文化出版企业股份有限公司，1990.

[5]陈家刚.转型时期我国公共行政的价值取向及目标模式[J]. 中国行政管理，2001（7）.

[6]杨在原.社会转型期公共行政价值观的发展[J]. 政治与公共管理，2010（4）.

[7]张鑫，沈雪.转型期我国公共行政价值的研究综述[J].华商，2010（5）.

[8]汪大海，刘金发.转型期中国公共行政市场价值和公共价值的整合[J] .中国行政管理，2011（11）.

[9]郑佳明.中国社会转型与价值变迁[J].清华大学学报，2010（1）.

[10]程国军.社会转型期行政价值观念的转变[J]. 中国行政管理，1999（12）.

[11]张宇.新时期中国公共行政的价值转换[J].求索，2011（6）.

[12]李勇.转型期我国公共行政价值取向变革研究[D]. 中国优秀博硕士学位论文全文数据 库 （博士），2007.

[13]刘祖云.社会转型期的异质性探讨[J].学习论坛，2007（1）.

[14]刘燕.中国社会转型的表现、特点与缺陷[J].社会主义研究，2011（4）.

作者简介：

李海娇（1989年7月-）所属机构：黑龙江大学政府管理学院2011级行政管理专业，最高学历：硕士研究生，研究方向：行政管理理论与实践。