浅淡水利工程建设前期工作存在一些问题及对策分析

摘要：本文主要分析了水利工程建设前期工作存在的一些问题，并针对这些问题如何有效提高水利工程建设前期工作质量进行论述，仅供参考。

关键词：水利工程；工程建设

一、 水利工程建设前期存在的一些问题分析

1 前期工作经费不足，无法满足勘察设计工作深度

多年以来，地方水利一直存在前期工作经费落实不到位、资金投入不足的问题，特别是在西部一些贫困地区，县级水利投资基本没有，完全靠国家和省级下达资金开展一些水利工作，前期工作经费不落实情况尤为突出。在过去的计划经济体制下，水利设计、勘察单位多半是水行政主管部门的下属单位，可以通过行政的手段让其开展工作，而在市场经济的今天，水利勘察设计单位基本上是企业化管理，不愿承担前期经费不能保证的勘测设计任务，即使承担了，也会基于企业成本的考虑，降低了勘测设计深度，使得勘测设计质量降低。部分地区水利部门前期工作经费不足，但为完成上级下达的水利建设任务，只能自己进行设计、自己审查，导致设计质量没有保障。

2 前期工作任务重。没有充足的勘察设计周期

近年来水利工程建设投资增长迅速，全国普遍开展了病险水库、人饮安全等民生水利工程，这些项目的实施极大地改善了各地的水利基础设施条件。但由于一些地区具备资质的设计单位少，技术力量单薄，突然增加的水利前期工作，使勘察设计单位任务过重，勘察设计质量无法保证。这种现象在区县的设计单位现象较为突出。还有一些项目，业主为了某种原因及早立项，但却没有给设计足够的设计周期，只求进度不讲质量，特别是在水文、地勘等专业由于缺少必要的工作周期，无法保证勘察设计质量。

3 业主对前期工作认识不到位

业主对水利前期工作不重视，有两种原因造成：一种是业主过去不是搞水利的，对水利工作的特点不了解，对水利前期工作的重要性没有足够的认识；另一种则是对水利前期工作的重要性比较清楚，但主观上存在不重视。由于有些业主缺乏对水利前期工作的充分认识，对水利前期设计工作抱有能少花钱就少花钱的观念，对前期工作缺乏必要的投入，尤其在勘察、水文等方面投入不足，在选择设计单位时仅以最低价投标为好，不充分考虑项目特点和复杂情况。还有一些业主出于对自身一些利益的考虑，对国家投资为主的项目，要求设计单位搭项目，提高工程投资，对自身投资为主的项目，又要求设计单位减少必要的配套工程，压缩工程投资。

4 勘测设计市场不规范

招投标不完善，国家为提高勘测设计质量，使勘测设计工作能有序竞争，2003年国务院八部委出台了《工程建设项目勘察设计招标投标办法》，对勘察设计工作招投标进行了规范。但由于勘测设计市场竞争较激烈，一些设计单位为了中标，不得以降低报价，但要保证单位一定的利润，最后牺牲的就是勘测设计质量。

勘察设计资质管理方面不规范，一些不具备相应资质的设计单位越级承接工程设计任务后，借用具备资质的设计单位图章。一些设计单位质量意识淡漠，视单位资质信誉而不顾，将资质借给不具设计条件的个人或集体；一些设计单位拿到设计任务后，由于自身任务重或利润少，又将设计任务转包给不具资质单位去做，并对设计成果缺乏必要的审核。个人资质管理监管不到位，一些个人将资质挂靠在别的单位，但又不对挂靠单位的设计成果负责，特别像注册结构工程师、注册造价工程师这些专业的资质供挂靠单位使用后带来的质量隐患较多。

5 勘测设计单位质量意识有待提高

一些勘测设计单位忽视对基础资料的收集与整理，特别是在水文、泥沙、工程地质等专业，由于这些资料需经一定的观测周期和实地勘察才能取得，勘察设计单位为了赶进度，减少成本，不投入必要的资金补充新资料，对陈旧的基础资料收集、整理和分析又不充分，致使设计依据存在不足和隐患。勘测设计单位在设计时，未严格按照相应的规程规范进行工作。在具体工程项目设计中，勘测设计深度不够，工程选址、坝型比选、工程布置等方面往往缺乏全方面的综合优化比较，对重要的结构和参数缺少必要的计算和模型试验。一些勘察设计单位质量和安全意识相当淡漠，承接一些大型枢纽工程的勘察设计任务后，由于经费方面的原因，又将大坝等重要建筑物的设计未按正常渠道转包其他单位设计，分包任务后没有负起总包责任，没有统一的技术要求、规定，管理不严。对自己不熟悉或无经验的设计又不请专家咨询，设计问题直到审查时才暴露出来，但对问题的严重性还未充分认识。

6 勘测设计的设计理念未按科学发展观及时转变

一些勘测设计单位对新时期水利发展方针，传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的认识不够，不少规划设计人员仍然没有转变传统、狭隘的设计思路，规划设计理念落后，仅重视单纯的工程技术设计，忽略对水资源的保护、节约、配置等方面进行深入研究，提出的工程任务、规模与设计方案不能切实地与当地的自然、经济和发展状况相协调。一些勘测设计单位对新规定、新规范学习不够，不及时掌握新的规程规范，知识更新慢，忽视了必要的技术业务培训。由于长期受计划经济体制的影响，设计人员存在着重技术、轻经济，重建设、轻管理的问题，对工程的经济评价、资本金测算、运行费测算和管理问题缺乏认真的分析研究。

7 政府监管缺失

在行业内的确存在着一些企业借用资质、越级承担业务的现象，但却未能受到应有的处罚，据建设部质量安全司近2年对行政处罚统计，很多省市在这方面的是零记录，这种现象不能证明质量状态的好转，恰恰反映了监管工作的缺失。一些项目审查多次均不能通过，勘察设计承担单位抱无所谓态度，甚至将本该内部质量控制的工作，依赖审查时发现。在一些小水电开发过程中，一些私人业主法律意识淡薄，在流域开发规划未批准，初步设计未批复工程就已基本建成，对于这种公然违反基本建设程序的行为，并未得到应有的处罚，就是典型的政府监管缺失造成的。

二、如何有效提高水利工程建设前期工作质量

1 项目建设单位要发挥在前期工作中的主导作用

1．1 积极落实前期工作经费

在地方水利前期工作中，由于市、县地方财政困难，地方配套资金足额到位很难。为解决前期工作经费短缺的问题，项目建设单位或水利主管部门要积极主动向上级主管部门和当地政府争取，努力通过政府财政安排、银行借贷等多种方式筹集必要的前期工作费用。事实证明，在前期工作资金的争取上，只要开拓思想，积极争取，还是有解决的办法的。如某些地方水利部门认为小型水库加固直接服务于“三农”，把扶贫资金、小农水资金、农业综合开发资金等打捆作为病险水库除险加固的配套资金。

1．2 建设单位应全过程介入设计工作

大多数水利项目建设在可研阶段之前基本还没有明确项目业主，一般由某个单位或部门代管此项业务，一定程度上影响了作为业主对项目建设管理整体思路的实施，往往项目业主组建后，设计方案等都已经有关部门批准，业主的意图难以在后期项目实施中体现。因此，对于实行建设管理一体化机制的水利项目，在项目建议书阶段水行政主管部门就应该明确业主单位，保证建设单位对项目管理的连续性。

1．3 实行设计招标和设计监理制度

建设单位在项目的勘察设计阶段就应引进竞争机制，实行设计招标和设计监理。这样可以提高设计质量，加快设计进度，优化设计方案，节省工程投资，保证项目投产运行具有较强的市场竞争能力。

1．4 建设单位应在前期工作中把握投资规模

建设单位需从投资控制的总体目标出发，从设计环节就把握投资控制的主动权。鼓励和支持设计单位在引进先进技术、科技攻关和优化设计方案，通过项目优化，使工程投资控制在合理水平。

1．5 协调地方关注的重点问题

建设单位应在前期阶段与当地有关部门加强地方关注的征地、移民安置、环境影响评估等问题的沟通和协调，并就政府承诺的问题应以文件形式确认。只有这样才能使征地顺利进行，移民安置方案既符合移民区实际，补偿标准符合国家政策的有关规范要求，环境影响得到当地认可。

1．6 按国家基建程序积极稳步推动前期各阶段工作。由于水利前期工作有其内在阶段性要求，对于一些征地移民、环境影响评估等工作建设单位可以超前开展工作，但其他方面还需按照基建程序进行，避免盲目开展工作。

2 勘察设计单位强化质量意识。提高自身的竞争能力

(1)勘察设计单位必须坚持质量第一，通过优质的服务和信誉来赢得市场。勘察设计单位要加强内部管理、完善各项制度建设。实行项目负责人责任制，项目负责人对勘察设计质量负直接责任，勘察设计单位各级领导干部和技术人员应提高质量认识，强化责任，充分认识到质量和信誉是勘察设计单位生存与发展的根本保证；认真贯彻质量管理体系标准，明确各级设计人员的责任，完善设计产品校核、审查制度；建立内部质量奖惩制度，强化质量责任，明确质量事故分级，把设计质量与职称晋升、工资增减、奖金高低挂钩；实行设计项目负责制，优化资源配置，提高项目效益，通过内部“三项制度”改革，加强设计质量控制和管理，改变质量事故大小不分、无人负责的现象；实行项目管理责任制，避免项目转包、分包后无人负责，设计没有统一的技术要求、规定。

(2)具体勘察设计工作中应注意解决以下问题：①要充分贯彻科学发展观，真正转变思路，既要重视技术设计，也要加强对管理体制和运行机制方案的设计，在保证工程安全的前提下，注重经济比较和效益分析。在设计工作中要深刻领会新时期的治水思路，综合考虑防洪抗旱、水资源合理配置、水土保持、防污治污、节水等因素，通过运用最新科技成果，优化设计方案，提高规划设计成果的科技含量。②勘察、设计单位必须按部颁规程、规范进行勘察、设计，并对勘察、设计的质量负责。设计文件中的基础资料、参数选用、方案论证、投资编制、设计附图等须满足设计深度的要求，不得出现缺内容、漏项目现象。

(3)方案设计应广泛征求各方面意见，多方案综合比选；将科学发展观和以人为本的理念贯彻落实到设计中去，重视环境、水保设计，对移民工作要深入调查，征求移民意愿，制订合理可行的移民安置规划。

(4)投资概(估)算编制应执行现行有关规定，各项费用的确定应做到依据充分、认真分析，合理选用定额及指标，严禁高估冒算或不合理的有意压低概算；概算人员必须持证上岗；设计概算文件应经过注册水利造价工程师审核。

(5)设计单位各专业之间应加强沟通与协调，避免因沟通不畅，导致设计中出现专业不衔接、专题与主报告不配套的情况。报告汇总单位应制订统一的设计标准要求，发挥平衡和协调的作用。

3 各级行业主管部门完善项目审查审批程序

水利工程前期工作设计报告的审查和审批是政府主管部门、行业主管部门履行部门职责、实行水利工程勘察设计质量管理的基本途径，也是检查工程建设项目是否符合相关规划、方针政策和技术标准的基本手段，是项目法人决策项目进程和启动下一个设计阶段的前提和基础，是项目立项申请和核准的技术基本条件之一。审查审批过程中应进一步规范文件上报主体、文件完整性、审查审批的依据和技术部门的咨询评估制。

各级行业主管部门需切实加强各类水利、水电建设项目的前期工作管理，认真审查审核水利建设项目各阶段的设计文件，把好立项审查关，确保各项水利建设项目符合国家基本建设程序和各项管理要求。规范项目上报单位责任，需报省(市)水利厅(局)审批或审查的项目由各县、市水利或厅(局)直属管理单位、直管工程项目法人上报省水利厅(局)，需流域机构或水利部审查审批的项目由各省(市)水利厅(局)上报。上报单位应对拟报批的设计文件严格把关。报送的设计文件必须完整，设计报告、设计概算、地质勘探报告、设计附图及其它必要的附件要齐全。对深度不足、内容不全、资料不够的设计文件，应要求设计单位重新补充、修正、完善后上报。凡不具备条件、不满足要求的工程设计文件，政府主管部门将不予审批或审查，由此影响工程建设的责任由上报单位承担。各级政府部门在审批项目前，必需审核项目是否完善了相关的报批手续，即项目建议书审批前确定是否依据批准的规划；可研审批前确定是否完备了水土保持方案、环境影响评价、移民安置规划、土地预审、防洪影响评价、有关部门对水价电价的承诺等专项内容的审批。项目审批前需经技术审查或专业机构咨询。技术审查部门和咨询机构要严格把关，按照规程、规范要求，科学、合理、公正地进行审查，审查过程中应听取各方专家意见；以对国家和人民负责的态度提出客观的审查或咨询意见。

4 行业监管部门加强在前期工作的监管作用

水利勘测设计协会承担着水利勘测设计的行业管理工作，应进一步加强对勘测设计质量的监管，对报告审查情况将定期在相应的网站上公布，对勘测设计单位提交报告的质量情况作为资质评定的依据，对报告编制较差，重编、修编率较高的单位将降低其资质等级。制定水利行业勘测设计质量管理办法，进一步明确各设计阶段、各类水利工程项目必须达到的设计深度和质量控制标准，并加强设计产品质量的监督检查工作，实行设计质量经济责任、行政追究制度，制定对质量事故进行经济、行政、直至法律追究的制度和措施。

进一步加强勘测设计市场的监管，对违规借用他单位资质或出借资质的单位进行曝光和进行相应的处罚。积极推进前期工作招投标制，鼓励项目建设单位通过招投标择优选择勘察设计单位。推行设计责任保险，这对于降低风险、鼓励技术创新和引入社会监管都是一个很好的发展方向，需尽快全面实施。

三、结束语

水利前期工作是水利工程的核心工作，又是工程建设的灵魂和工程管理的依据，质量重于泰山，只有各方单位共同努力，提高质量意识，落实责任，才能有效地扭转水利前期工作质量下滑的局面，推动水利工程建设稳步发展。