重构预算绩效指标体系

指标体系是绩效管理工作的核心，是绩效工作的重中之重，也是现在预算绩效工作的突出难点。北京市财政局的相关工作人员告诉记者，这些指标体系都是他们这几年总结的经验成果，有一些还处在设计阶段，不方便透露。但是他们还是愿意拿出其中一些比较成熟的方案与其他兄弟单位一起分享，以此为平台，互通有无，来共同完善绩效指标体系。

事前定性法

“事前绩效评估”是北京市预算绩效管理中的一种创新做法，是预算绩效管理的起点。所谓事前绩效评估，是指为加强预算科学化精细化管理，提高预算资金分配决策的科学性、公开性和公正性，财政部门根据部门战略规划、事业发展规划、项目申报理由等内容，通过委托第三方的方式，运用科学、合理的评估方法，在确定项目前对项目相关性、绩效可实现性、方案有效性、绩效可持续性以及财政投入风险等方面进行客观、公正的评估，其结果作为确定项目及分配预算的重要依据。经过几年的试点，评估内容逐步完善，现各分项评估内容如下：

项目的相关性――政策相关性、需求相关性、财政投入相关性。

预期绩效的可实现性――绩效目标明确合理性、绩效目标细化量化程度、项目预期效益可实现程度。

实施方案的有效性――项目内容明确性、决策程序规范性、预算编制科学合理性、项目资金保障条件、组织机构健全有效性、技术方案科学合理性、项目管理制度健全有效性、项目管控措施健全有效性。

预期绩效的可持续性――政策的可持续性、预期产出及效果的可持续性、组织管理机构的可持续性。

财政资金投入的可行性及风险――财政投入能力风险、财政资金重复投入风险、支持方式导致的财政资金投入风险、项目执行风险导致的财政资金投入风险。

就目前来讲，事前绩效评估的指标是由以上五个维度来评估，主要围绕相关性、效率、效益、可持续性和风险来设计。而且里面有三个指标（即项目的相关性、实施方案的有效性、财政资金投入的可行性及风险）具有一票否决权。因为例如一个项目的相关性不强，和北京市的宏观政策没关系，和老百姓的需求没关系，那就会一票否决了。与此对应，在《北京市财政支出事前绩效评估管理暂行办法》中根据评估内容，专家将做出4个结论，分别是支持，调整完善后支持，部分支持，不支持。

事后定量法

绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。《北京市财政支出绩效评价实施细则》中，对绩效评价指标的确定原则做出阐述：

（一）相关性原则。绩效评价指标应当与绩效目标有直接的联系，能够恰当反映目标的实现程度。

（二）重要性原则。应当优先使用最具评价对象代表性、最能反映评价要求的核心指标。

（三）可比性原则。对同类评价对象要设定共性的绩效评价指标，以便于评价结果可以相互比较。

（四）系统性原则。绩效评价指标的设置应当将定量指标与定性指标相结合，能系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益和可持续影响等。

（五）经济性原则。绩效评价指标设计应当通俗易懂、简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。

具体来讲，绩效评价指标可分为共性指标和个性指标。

（一）共性指标是适用于所有评价对象的指标。主要包括预算编制和执行情况、财务管理状况、资产配置、使用、处置及其收益管理情况以及社会效益、经济效益等。

（二）个性指标是针对部门或项目特点设定的，适用于不同预算部门或项目的业绩评价指标。

共性指标由财政部门统一制定，个性指标由财政部门会同预算部门制定。共性指标和个性指标共同构成绩效评价指标体系内容。

绩效评价指标体系由分级指标、指标权重和评分标准构成。

绩效评价指标由多个级次构成。一级指标下可细分二级指标，二级指标亦可细分为三级指标，以此类推。指标级次数量根据评价内容的复杂程度而定，原则上不应少于三级。

一级和二级评价指标应以财政部门的绩效评价指标体系参考样表为准，原则上不予调整。三级、四级评价指标，可根据实际情况进行增减或者调整。

指标权重是指具体指标所占的分值，反映具体指标在指标体系中的重要性。其中，一级和二级评价指标的权重原则上不予调整；三级、四级指标的权重，可根据指标内容进行分配调整。

评分标准应根据实际情况，依据计划标准、行业标准、历史标准和其他经财政部门确定的标准相应进行制定。

绩效评价工作由财政部门统一领导，组织形式有：财政部门组织评价、预算部门组织评价。其中，财政部门组织评价的形式包括财政部门直接组织评价（简称“财政评价”）、财政部门选取部门评价项目进行财政支出绩效再评价（简称“财政再评价”）。财政再评价，是指由财政部门组织实施，对预算部门组织评价质量的评价和对被评价项目绩效的再次评价。

绩效评价结果实施百分制和四级分类。四个级别分别是：优秀（90分（含）―100分）、良好（75分（含）―90分）、一般（60分（含）―75分）、较差（60分（不含）以下）。

进一步优化

从以上事前绩效评估和事后绩效评价的指标对比可以看出，事前绩效评估的方法采用的是定性方法，而事后绩效评价采用的是定量方法。究其原因，记者采访了北京金凯伟业咨询有限公司总经理汪爱武，因为该公司作为第三方专业机构，多年以来一直参与北京市的预算绩效工作。汪爱武说：“这就是事前绩效评估和事后绩效评价的区别所在。事后绩效评价需要非常量化，要具体到数值。而事前评估是需原则性的把握，更多是看目标的设定是否合理，资金配置是否合理，项目目标能否实现，资金配置是否和目标一致。如果完全量化打分，不一定合适，因为事前绩效评估里面，有一些否定意见指标。如果一旦否定意见指标确定下来，其他指标再高分数也没有用。如果采取打分制，那多少分合适？因此确定出几块关键性指标，采取这种定性的评价，会更准确一些。”

而对于事后量化法，参与指标体系设计的北京源隆会计师事务所的总经理张欣告诉记者，这两年绩效评价指标体系逐渐量化，尽可能做到客观。因为最早搭建这个框架，主要是延续财政部的指标体系模式，但是北京财政局结合了行业特点逐渐量化。尤其在大额专项资金里面，是绝对需要用数字表示的，所以这项工作难度很大。并且量化的结果就是让专家评价的时候，其手里的裁量权相对减少，避免人为因素的干扰。

在指标体系中主要是财政为主导，主要负责有一级指标，二级指标的设定。三级和四级指标则是需要补充细化的，主要是通过中介机构和专家来完成，最后由财政部门来审核。只有设计出来的指标体系是客观公正的，那么才能保证评价的结果客观公正。

部门的指标体系又和项目的指标体系有什么区别？多年参加绩效评价的专家晓哲认为，主要从两个方面进行区分。首先一级指标的权重不同，项目指标体系鉴于相对成熟，所以加大了绩效所占比重55%。而部门绩效指标主要是围绕三个维度，就是决策，管理和绩效。但是由于部门绩效指标刚开始试点，加之部门绩效的综合性和长期性，所以主要以过程及“绩”的考核为主，因此绩效占45%，而决策和管理部分占55%；其次是二、三级指标内容不同，相对于项目指标体系，部门的指标体系中增加了基本经费的绩效内涵指标，如在决策、管理、绩效部分分别增加了组织机构建设、人力资源建设、文化建设、预算公开性、内部员工满意度、社会公众满意度等内容。