适度政府规模与包容性经济增长的相关性问题研究

摘要：包容性经济增长是最近两年才提出来的新概念，即为倡导机会平等的增长。政府作为国家政务和社会公共事务的管理主体, 其规模大小影响着政府功能的发挥及其对经济增长的贡献。相应地，政府规模的大小与包容性经济增长也有很大的相关性。事实证明，适度的政府规模有利于包容性经济增长的实现，二者存在正相关的关系。

关键词：政府规模 包容性增长 适度

中图分类号：F120.2文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）24-0005-02

20世纪中期以来，人们关于经济增长的认识在不断的深化，增长理念经历了从单纯强调增长，到“对穷人友善的增长”以及“包容性增长”的演进。2007年8月，亚洲开发银行首次提出了“包容性增长”这一概念，一时间成为人们关注的焦点。“包容性增长”的基本内涵就是公平性的增长。这一理念的实现，离不开政府的努力。政府作为经济当中一个重要的行为主体，其规模是否适度 ,不仅关系到行政管理体制改革目标的设定，也影响到市场经济的发展乃至社会的稳定。近年来, 国内许多学者也对政府规模对经济增长的影响进行了研究。这些研究从不同角度试图解释政府规模对经济的影响, 但结论各异。总的来说，适度政府规模不仅是经济增长的必要条件，而且能促进服务型政府的建立。所以，要实现包容性经济增长，使经济真正达到公正合理地增长，必须构建适度的政府规模。

一、适度政府规模与包容性经济增长的内涵

政府规模指以职能和权力配置为基础，按一定组织原则建构的政府各个组成部分的总和。政府规模包括内在规模和外在规模两个方面。而适度政府规模就是由政府职能规模和机构规模为主要决定因素,以政府合法性为底线,以经济、 效率、效益为原则,实现帕累托最优,达到政府与公民权利均衡,政府资源最优配置以及政治、经济、社会领域良性互动的政府规模状态。

对于“包容性经济增长”一词，大家对其的理解各有不同。中山大学岭南学院金融系副教授张荣鑫认为，“包容性增长”战略所期望实现的平等是多维的，具体表现为获得机会的平等、获得公共产品以及服务的平等以及社会安全保障等方面的平等。中国发展研究基金会副秘书长的汤敏认为其包括环保、和谐社会等诸多方面的改变，其中最核心的含义，就是经济增长让低收入人群受益，最好是让其多受点益。总之，所谓包容性增长，寻求的应是社会和经济协调发展、可持续发展，与单纯追求经济增长相对立。包容性增长最基本的含义是公平合理地分享经济增长。其关键词是希望和参与，使社会上尽可能广泛的人群有共同的愿望。

二、适度政府规模与包容性经济增长的相关性分析

从前面包容性经济增长的基本内涵我们可以看出，其倡导的理念不是单纯地追求经济增长的速度，而是公平合理地分享经济增长，这一理念的实现就要求要有适度的政府规模与之相适应。那么，速度政府规模与包容性经济增长之间究竟有怎样的相关性呢？下面我们从政府职能、行政机构的规模、公务员人数和政府支出占GDP的比重四个方面来分析二者的相关性，我们会发现，二者存在正相关的关系。

1.从政府职能的方面来分析。近几年来，中国政府职能发生了重大的转变，各级政府强化了社会管理和公共服务职能，积极从全能型、管制型向管理型、服务型、法制型转变。从“想做什么就做什么”到以人为本、依法行政。加快推进了政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，形成了政府、企业和三者之间的良性循环机制。为了给企业、市场和公民自由从事经济活动提供更大的空间，政府大幅度地削减了行政审批事项。以南京市政府为例，自2002年来，南京市政府两次清理了行政审批967项，市级审批精简了2/3。2004年以来加大了行政审批制度的改革，对全市现行行政许可事项进行综合清理，保留行政许可事项256项，与改革前相比减少了1 000多项。由此可以看出，适度政府规模有助于促进包容性经济增长。

2.从行政机构规模的方面来分析。行政机构规模包括横向管理幅度和纵向层级厚度两种结构型模型。政府横向管理幅度越宽，所属政府个数、工作部门数量及其内设机构相对较多，则政府规模越大；政府纵向层级越多，虽然相对控制幅度较小，但上下机构的设置多，则政府规模也越大。近年来，中国进行了机构改革，缩减了机构规模。1949年，当时的政务院有35个部门，1956年上升为81个，1981年达到顶峰，有100个部门。1982年开始经过三年的改革，国务院总数减为61个，1998年进行的改革，使其减为29个，目前是28个。行政机构改革大大减少了行政成本。由此可以看出，适度政府规模有助于促进包容性经济增长。

3.从公务员人数的方面来分析。公务员人数占就业人口的比重被认为是一个衡量政府规模的更为直观的指标，原因在于人员多，机构就多，相对地所需费用就越大。据国家行政学院经济学部副主任王健介绍，判定公务员适度规模的经济指标应该是：公务员人数与本国GDP的比例。公务员在经济发展中发挥了多大的作用，需要以单位GDP的公务员人数来衡量。虽然中国财政供养人员占总人口的“官民比例”只有1∶26，低于世界平均水平；但是从经济视角考察，财政供养人员与GDP之比看，中国为39人/百万美元，大大高于发达国家，目前美国为2.31人/百万美元，日本为1.38人/百万美元。中国公务员“超标”近20倍。由此可以看出，适度政府规模有助于促进包容性经济增长。

4.从政府支出占GDP比重的方面来分析。政府支出是政府对经济资源的支配和控制，包括资本性支出和消费性支出。在衡量政府规模时，各种研究都表明政府公共投资或公共资本对经济增长具有重要贡献， 因此， 政府规模对经济增长的影响关键在于政府消费支出。另外，由于公共投资所占比例较小，国内外大多数研究都以政府消费占GDP的比例表示政府规模。曾经就有学者研究后得出结论，认为中国政府的最优规模是政府消费支出占GDP的比重为0.175。由确定的最优政府规模，可知政府规模不能无限增长，当超过最优规模时，政府消费支出的增长不仅不会具有增长性， 反过来会造成经济的萎缩。由此可以看出，若政府支出中用于公共服务方面的支出适当的增加将有利于促进包容性经济增长。

三、建构适度政府规模，促进包容性经济增长的对策建议

从上面的分析中可以看出，包容性经济增长和适度政府规模有很大的相关性，二者存在正相关的关系。因此，政府应从以下几个方面努力，将经济发展的成果真正“包给”老百姓，使老百姓的幸福感得到提高，从而建设真正的和谐社会。

1.调整政府职能规模，构建和谐社会视野中的公民参与。要保证政府的适度规模，促进包容性经济增长，首先要从职能上明确限定政府的活动边界,减少政府微观管理职能,避免职能重复、 交叉。要建设服务型政府,政府要转变观念,将职能社会化， 将那些可以由社会承担的“划桨”职能统统转移出去, 全身心地“掌舵”。政府必须明确自己的服务职能,为社会提供公共物品, 并实行公共物品供给主体的多元化以提高公共物品供给效率，并调节社会分配,完善社会保障，保证社会公平。由于包容性增长强调公平合理地分享经济增长，因此，我们要重视公民社会的发展，政府要进一步简政放权,积极引导、 培育、 扶持和发展社会中介组织，培养公众参政意识,拓宽参政渠道,为公众创造一个良好的参政平台,促进社会、 公众与政府组织的联系与合作，共同营造、维护公共权威和公共秩序。

2.调整行政机构规模，节约行政成本，提高行政效率。政府应依据科学的原则来设定政府机构, 精减人员。建立扁平化、弹性化、 高效化的组织结构。在中央层级上，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本；在地方政府组织机构上，应减少层级，主张乡级职能虚化，恢复农村自治，主要是进一步推动农业社会化服务体系的发展与完善,只设置方便农民生活、工作和维护权利等公共服务方面的部门，目的就是要减少管理层级,缩小管理规模，统一设置规范，提高管理效率,降低管理成本。

3.优化政府支出结构，增加对公共服务方面的投入。“包容性增长”跟“科学发展观”和“和谐社会”相比，有更多的量化指标。包容性增长要惠及更多的贫困人口，惠及更多的劳动者，惠及社会的大多数，让他们的收入增长要比一般人更多一些，这些将变得更加明确。因此，中国要达到包容性增长，必须要有政府价值导向的引导。政府出台的包括财政体制改革等各项措施都要往这方面倾斜。政府的价值导向要改变，在收入分配等方面都要往弱势群体方面倾斜，这样才能使贫富差距缩小。所以，我们要优化政府支出结构，政府下一步应该在公共服务、基础设施建设方面增加投入，尤其是应该加快在贫困地区、农村地区的投入，提供更多的公共服务。具体地说，首先，政府应降低行政管理费，并应考虑适当增加对社会保障支出、三农以及教育和科技投入。其次，要提高公共资金的使用效益，要形成合理的财政支出规模和结构，而且要通过预算监督来塑造廉洁政府，保证公共资金真正用在公共事业上。

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