非农业土地使用规定改革探究

1集体非农用地进入市场的基本概况及原因分析

1.1集体非农用地进入市场的基本概况

1992年威海市政府曾组织对全市集体非农建设用地进行了历时一年的全面调查,从调查的结果来看,全市集体非农建设用地自发进入市场现象十分普遍,在城乡结合部中尤为突出,1991年全市集体非农建设用地(不包括村办企业使用本村土地和农村居民建房用地)521宗,占地面积113.2公顷(其中违法占地122宗,占地面积24.2公顷),占全部集体非农建设用地面积的21.4%。从集体非农用地需求主体来看,大多是个体、私营、集体、外商和联营,从进入市场的形式上看,有村集体直接出让土地、以地入股兴办企业、合作建房搞房地产开发,有村民个人私自出售、出租宅基地,有镇村自用自批土地,有以旧村改造为名,擅自开发土地建房出售,并呈现出两个特点:一是未经许可农用地转为非农用地的势头越来越猛,二是集体企业用地大多以承包、联营合作为名进入市场以掩盖出让、出租的目的。从全国来看,集体非农土地自发交易在全国各地相当普遍,已经形成隐形市场,在管理上有失控之势,一是管理不到位,缺乏法规政策做依据,基本上处于放任自流状态;二是管理不规范,没有形成一套统一稳定的市场管理制度;三是管理难到位,由于多数集体土地出让、转让是以承包、入股、房屋出租和合作等形式出让的、处于隐形状态,难以查清。

1.2集体非农业用地进入市场的原因分析

集体非农用地进入市场是由多种因素共同作用的结果,主要有:

1.2.1利益驱动。随着经济发展和国有土地使用制度的改革,土地做为资产的观念在农村逐步形成和强化,受经济利益的诱导和驱动,部分农村集体和个人急功近利,求财心切,置政策和法律于不顾,将集体土地随意处置,以换取眼前的经济利益。

1.2.2需求拉动。经济的高速发展,带动了乡镇企业、村办企业、私营企业、联合体企业的发展,形成了对农村土地日益增长的需求。

1.2.3法规政策不明确。一方面国家有关法规政策限定集体土地直接进入市场,国务院在《关于发展房地产若干问题的通知》中规定:“集体土地,必须先行征用转为国有后才能出让。”另一方面,《农业法》(第26条)则允许“农村集体可以以土地为条件联营、入股”。《城市房地产管理法》第八条规定“城市规划区内的集体所有土地,经依法征用转为国有后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让”,但对城市规划区以外的集体所有土地无明确规定,《土地管理法》规定“国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让”。这些法规政策容易引起人们的错觉,为集体土地进入市场打开了方便之门。

1.2.4法制观念淡薄。部分农村干部、群众文化水平不高,观念陈旧,往往片面认为谁使用土地,谁就是土地所有者,就有权随意处置土地。

2集体非农业建设土地使用制度改革的基本问题

在1991年,对集体非农业建设用地流转管理我国尚无明确规定,也没有现成的模式可借鉴。威海市参照国有土地使用制度改革的基本经验,提出了“转权让利,统一出让”的模式,并进行试点。随着改革的深入,在理论和实践上遇到二个基本问题:一是集体土地进入市场是否先征为国有;二是征为国有时土地收益如何分配,即:“转权”和“让利”二个问题。

2.1征为国有,统一出让是改革的基本方向在对待集体非农用地进入市场问题,主要有两种观点,一种是主张将集体土地直接进入市场;另一种是先征为国有,然后出让。随着《城市房地产管理法》的颁布和实施,城市规划区内集体所有土地用于非农建设的要转为国有已取得共识,而对于规划区以外的集体土地用于非农业建设是否应先转为国有,尚有争议。笔者认为,应将其转为国有,理由是:

2.1.1符合我国的现行法律法规和政策。我国宪法规定土地不得买卖,土地所有权不得进入市场流通。国发[1992]61号文件规定:“集体所有土地必须先行征用转为国有后再出让。农村集体经济组织以集体所有的土地资产作价入股,兴办外商投资企业和内联乡镇企业,须经县级人民政府批准,但集体土地股份不得转让。”我国《土地管理法》规定:“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让”,但在解释“集体土地使用权可以依法转让”的涵义时,解释为集体农用地的转包,而并非指非农业建设用地的转让。《山东省城镇国有土地使用权出让办法》规定:“集体所有的土地确需出让、转让的,应由人民政府按审批权限依法征为国有后,方可出让、转让。”《城市房地产管理法》规定:“在城市规划区范围内的集体土地,经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地使用权方可有偿出让”,这一规定虽没有回答我国全部集体非农用地管理问题,但已表明了国家对这方面管理的基本态度。也就是说,现行的法规、政策规定,不允许集体非农业建设用地直接进入市场,若需进入市场,只有在实行国有化后才能实现。

2.1.2集体土地所有权应受到国家管理权的一定限制。我国的集体土地所有权本身就是一种受限制的不完全的所有权。这种限制和不完全性主要表现在“国家建设需要征用集体土地时,集体土地所有者必须服从,不能以所有权受法律保护为由拒绝被征用;集体土地所有者需要改变用地性质,将农用地变为非农业建设用地,如乡镇企业用地、农民住宅建设用地等都需要经过批准。国家对土地拥有宏观管理权。土地管理权是国家以发挥土地最大经济和社会效益为目的,以局部利益服从国家整体利益为理论基础而实施的对全国土地进行宏观管理的权利,它独立于土地所有权之外,并且给土地所有权以必要的限制和约束,国家实施这种对土地的宏观管理是符合我国土地管理政策和实际的。

2.1.3转权有利于政府加强对土地市场的宏观调控,合理利用土地。将集体非农业建设用地采取“转权让利”的方法进行管理,能保证国家根据国民经济发展计划和土地供应计划对集体土地“农转非”数量进行控制,保证土地市场的供求平衡,以调整和优化土地利用结构,提高土地效益,达到合理利用土地和保护耕地的目的。

2.1.4转权有利于政府对土地出让市场的高度垄断,有利于形成统一、开放、竞争有序的土地市场。国家垄断土地一级市场,就是只允许国家作为土地所有者的身份将国有土地使用权在一定年限内让给土地使用者,严禁集体非农业建设用地不经过征用出让,直接进入市场。采取“转让权利”的方法将集体非农业建设用地纳入统一征用、出让的轨道,避免了集体非农业建设用地直接进入市场,保证政府对土地出让市场的垄断,有利于形成政府高度垄断的、城乡统一的、开放、竞争、有序的土地市场。

2.1.5转权符合农村城市化,有利于加快小城镇建设,促进农村经济的发展。要推进工业化、农村城市化的进程,实现农村现代化的目标,必须加快小城镇建设。这就要求将集体非农业建设用地相对集中,统一开发,逐步建设成工业、商业、生活小区等。这些建设需要大量资金,将集体非农业建设用地征为国有后再出让,并采取灵活的让利政策,充分发挥土地经济效益,这是解决小城镇建设资金不足的一条行之有效的重要途径。通过对小城镇的建设,带动周边农村的经济发展,吸纳农村劳动力,促进农村第三产业的发展,提高农民生活水平,逐步实现农村城市化、农民城镇居民化。

2.1.6符合企业改制的要求。企业改制要求企业投资主体呈多元化,决定了不能简单地用国家和集体的概念来划分,不能用国家建设和集体建设来确定他们的用地方式,而应采取统一的出让方式为其提供土地使用权。这样不仅明晰了企业产权关系,堵住了投机漏洞,而且土地使用权可以依法转让、出租、抵押,为企业参与国际经济竞争、加快与国际市场接轨创造了前提条件。

2.2合理确定土地收益的分配对象和分配比例是改革的关键将集体非农业建设用地统一征为国有后再出让给建设用地单位使用,其理由比较明显,但如何确定土地收益分配的对象和分配的比例,则是能否顺利实现“转权”的关键。

2.2.1土地收益分配的对象。分配的对象是指集体非农业建设用地征为国有出让时土地纯收益分配的对象。土地出让纯收益是土地出让金扣除土地征用等费用的剩余部分,而土地出让金是地租有限年期的资本化。因此,可以从地租的形成原因着手,对土地收益分配的对象进行分析。①绝对地租。绝对地租是指土地所有者凭借土地所有权的垄断而取得的地租,绝对地租的存在是土地所有权的要求,是土地所有权的恰当表现形式。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十条的规定,对于征用的集体土地,土地所有权属于国家,这部分地租应由国家取得。②级差地租。按其形成的条件不同,分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ。对于非农业建设用地来说,级差地租Ⅰ产生的原因是土地的位置因素,包括地块距市中心的远近、交通运输条件、通讯条件、不同的人口密度等。从影响非农业建设用地级差地租Ⅰ的因素看,按照“谁投资谁受益”的原则,级差地租Ⅰ应当归投资环境的投资主体所有。从我国的实际情况来看,土地所处的位置不同,其周围基础设施的主要投资主体也是不同的。靠近大城市以及国家投资的各类开发区的土地,其级差地租Ⅰ应主要由国家所有;在乡镇规划区范围内的各类非农业建设用地,其基础设施的投资主体主要是乡镇政府,这部分土地的级差地租应大部分是归乡镇政府占有;远离城市与乡镇驻地的村办企业用地的级差地租Ⅰ应主要由村集体所有。级差地租Ⅱ是指对同一地块连续追加投资造成不同生产率而引起的超额利润转化的级差地租。集体非农业建设用地分为两类,一类是新增非农业建设用地,一类是存量的集体非农业用地。新增集体非农业用地由于原来以提高农作物产量为目的而对农业用地不断进行的地力、肥力的投资对现在的非农业建设用地已不产生效益,没有形成级差地租Ⅱ。因此,其出让金中不包含级差地租Ⅱ。存量集体非农业建设用地的级差地租Ⅱ是由于原土地使用者在使用土地过程中不断对土地进行追加投资而产生的,应当归原土地使用者所有。③垄断地租。垄断地租是以特殊有利的自然条件为产生基础的,因此要具体分析这种特殊有利的自然条件的所属。从实际情况来看,这种自然条件不外乎是一些特殊的自然资源和大气、阳光等属公众所有的自然条件。按照我国《宪法》的规定,矿藏、水流、滩涂等自然资源都属于国家所有,因此垄断地租应由国家取得。④改良地租。改良地租是为改良土地所投资本的合理利润或利息,以及投资本身的分期回收或折旧,对于新增集体非农业建设用地来讲,改良地租部分是指政府为改变原农业用地为非农业用地的投入的回收,即征地费和完成土地七通一平的基础设施投入的回收。国家在征用土地过程中支付的土地补偿费,实际就是资本化了的农业地租,村集体作为原农业用地的所有权者,通过土地补偿费的形式在经济上得到体现。对于存量集体非农业建设用地来讲,改良地租的产生还有一个原因是,由于原土地使用者在使用土地过程中对土地的不断投入改良,土地出让的纯收益中包含了这部分地租,因此,原存量集体非农业建设用地的分配对象应包括原土地使用者。由上述可以看出,对于新增集体非农业建设用地,土地纯收益的分配对象包括国家、乡镇政府和村集体;对于存量的集体非农业建设用地,分配对象除要包括国家、乡镇政府、村集体外,还应包括原土地使用者。

2.2.2土地收益分配的比例。根据土地所处位置的不同,现将集体非农业建设用地分为新增用地和存量用地两种情况,分别对分配比例进行简单地分析。①新增集体非农业建设用地土地收益分配比例。新增集体非农业建设用地的分配比例,就是绝对地租归国家所有,级差地租Ⅰ按土地所处投资环境,在国家、乡镇政府、村集体三者之间确定合理的比例。若存在垄断地租,原则上要归国家所有。首先确定绝对地租的量。集体非农业建设用地的绝对地租就是最边际的非农业用地的地租量,根据城镇土地基准地价表,不妨把最差的地租量作为绝对地租。对某一特定的土地用途而言,假设最差土地的出让纯收益为X元/M2,那么无论处在何种位置的土地,至少这部分土地收益要归国家所有。级差地租Ⅰ的分配,一是城市规划区范围内的新增集体非农业建设用地,级差地租Ⅰ主要是受国家投资及城市辐射作用的影响,因此,确定在规划区范围内的新增集体非农业建设用地的土地纯收益全部归国家,再由各级政府按比例分配;二是在乡镇驻地、乡镇规划区范围内的集体非农业建设用地,投资环境的改善主要是由镇、市(区)两级政府投资的,土地级差地租Ⅰ大部分返还乡镇政府,加强小城镇基础设施的建设;三是远离城市规划区和乡镇驻地的土地,除土地纯收益的X元/M2作为绝对地租由国家取得外,其余部分全部留给村集体所有。②存量集体非农业建设用地土地收益的分配比例。存量集体非农业用地包括原企业使用的集体土地和实行旧村改造所使用的土地。存量土地的土地出让纯收入,除绝对地租由国家所有,级差地租Ⅰ由国家、乡镇政府或村集体所有外,级差地租Ⅱ和改良地租要由原土地使用者所有。

a在城市规划区范围内,按同一等级的新增量用地标准收取土地出让纯收益,土地出让纯收益全部由国家取得。超过部分的级差地租Ⅱ和改良地租直接留在企业。

b在乡镇驻地、乡镇规划区范围内的改制企业用地及实行旧村改造土地;按同一等级的生地价格收取土地出让纯收益,其中X元/M2的绝对地租和级差地租Ⅰ的小部分由国家取得,余下部分返还给乡镇政府。

c对于远离城市和乡镇驻地的企业改制用地和旧村改造用地(按安置比例给予免收地租的除外)按同一等级的生地价格收取土地出让纯收益,其中X元/M2作为绝对地租上交国家,余下部分留在村集体。对于集体非农业建设用地土地收益的分配比例,很难在理论上得出一个绝对的数据,只能从影响地租各种因素着手,权衡各种因素影响作用的大小确定出一个大致的让利比例,且需要在发展中不断调整、平衡。

3集体非农业建设用地进入市场的实践

在探索集体非农业建设用地进入市场的途径时,我们的基本思路是将集体土地征为国有后再出让给使用者,同时给予一定的让利,即采取“转权让利,统一出让”的方法。

3.1转权。转权就是将集体所有的土地征为国家所有。实施转权的土地包括新增用地和存量用地两部分:第一,新增集体非农业建设用地。根据使用者和土地所处区位的不同又可分为以下四种类型:①对所有的乡镇办企业、个体企业、联合体企业、使用本村以外集体所有土地的村办企业进行非农业建设所需土地,采取由市、县土地管理部门统一征用,统一出让的方式。②对有条件的乡镇驻地的农村居民住宅建设用地,采取由市、县土地管理部门统一征地,统一出让给乡镇开发公司或建筑公司统一开发建设住宅小区,再出售给符合建房条件的农村居民和乡镇企业职工。③对城郊结合部的农村实行统一改造。将集体土地统一征为国有,留出公益用地后再统一出让给村委,由村委按拆迁办法的规定进行拆迁、安置,腾出的土地建商品房出售。④对开发区范围内的村庄的土地实行统一征用。威海市有两个部级开发区,三个省级开发区,在对开发区土地征用和使用方面,我们接受了南方改革较早的城市和特区所出现的“都市里的村庄”的教训,对起步区内的集体土地,采取统一征用,返还部分土地给村集体。第二,存量集体非农业建设用地。根据转让形式的不同分为两种类型:①对乡镇企业转让房屋所有权及其土地使用权的,采取将集体土地征为国有连同地上建筑物及其它附着物一同出让给新的受让者。②对乡镇企业以原用场地、房屋出资举办合资、合作或内联企业的,将原企业使用的集体土地征为国有,再出让给该企业,由该企业以土地使用权作价出资。

3.2让利。让利是指在对集体非农业建设用地转权的同时给予原土地所有者或使用者、乡镇基础设施投资者的合理补偿。它是决定转权能否顺利实现的关键性步骤。实践中我们按照“谁投资、谁受益”和合理公平分配的原则,区别不同情况采取了不同的让利方法。一是返还出让金。在城市规划区以外的地方,将集体非农业建设用地出让收入的70%以上(多者达到全部)返还给乡镇财政。这种做法主要考虑这些地方受城市辐射的作用小,已经发生和即将进行的投入主要靠乡镇,乡镇得到补偿和拥有再投入的能力,以便于乡镇基础设施和投资环境的进一步改善。二是返还土地。对开发区内实行土地统一征用的村庄,由开发区按征用土地总面积的10%转让给原村民委员会,其中2.5%用于商业、旅游(宾馆)、工艺设施和村民住宅,2.5%用于工业。上述用地就近安排在原村民委员会的工业区和居民点,但不得搞房地产开发,不得将土地使用权转让给非本村民委员会所属的单位和个人。另外5%打破原集体所有的界限,不具体划定范围,而是根据村民委员会的具体建设项目,安排在相应的工业、商业等功能区内,其土地使用权可以依法转让。上述用地由开发区负责基础设施建设,进行七通,并免收配套费。三是免收地租。为了使以土地使用权作价出资的土地使用者乐于接收转权,我们在操作中采取了确定使用年限,不收地租的方式。

4集体非农业建设土地使用制度改革的效果

威海市集体非农业建设土地使用制度改革自1992年全面实施以来取得了显著效果。

4.1强化了政府对土地的宏观管理,促进了土地基本国策的贯彻落实。将集体非农业建设用地纳入出让轨道,较好地解决了集体非农用地所有权内涵不清、土地产权单位过于分散、处置土地难等问题,使其纳入依法统一管理轨道,保障了政府对土地出让市场的垄断,土地市场秩序得到根本好转。1993年全市集体非农业建设用地土地违法案件较1991年下降60%。实现集体非农业建设用地制度改革,有利于小城镇建设,便于实行统一规划、合理布局、集中建设,充分使用公共基础设施,较好地解决了过去发展乡镇企业严重浪费土地的问题。统一开发建工业小区、生活小区的镇可比原来企业分散建设节约土地10%左右,实行旧村改造和统一建居民楼的村庄可节约土地2/3以上。

4.2有效防止了土地资产流失,增加政府的财政收入。往年我市集体非农业建设用地自发进入市场严重,每年仅流失土地资产在300万元以上。1992年实行这项改革以来,全市仅出让给乡镇以下企业的土地就达264公顷,共收取集体非农建设用地出让金总额27324.97万元,收取地租14339.65万元,其中返还给乡镇和集体经济组织地租7261.76万元。这些收益,全部用于小城镇建设和土地开发,带动了小城镇土地的进一步增值。

4.3加快了农村城市化进程。1993年统计,全市农村累计综合开发房屋70.2万平方米,新修道路4298万平方米,其中硬化路面3077万平方米,57处镇驻地建设了供水设施,42%的村庄用上了自来水,全市镇驻地绿化覆盖率41%。荣成市马道镇近年来主要利用地租收益,投入资金220万元,建成了23座蓄水站,使全镇企事业单位和29个自然村全部用上了自来水。环翠区田村镇集资3.8亿元进行房屋综合开发,大规模进行老村老区拆迁改造,先后建成七个配套设施齐全、档次高、质量优的村民住宅小区,920户村民搬进了新居。

4.4推动了农村经济的发展步入了良性循环。集体非农业建设用地制度改革,为农村经济发展提供了良好的环境,带动了农村经济各项事业的发展,第三产业迅速崛起。1993年乡镇企业数较1991年增加了120.3%,乡镇总产值增加了199.4%。全市乡镇企业完成总产值298.99亿元,占全市工业总产值75.4%。经济的发展又为村镇建设提供了雄厚的物质基础和发展动力,加快建设投入,形成了村镇建设与经济发展相互促进、滚动发展的势头。