宁波东钱湖旅游度假区城乡一体化发展思路研究

摘 要：东钱湖旅游度假区作为宁波市东南近郊的重要旅游度假区以及宁波乃至长三角城市群的“后花园”，如何打破传统的二元分割体制，推进东钱湖旅游度假区城乡一体化，充分发挥其联接宁波市中心城区的纽带作用，是实现东钱湖旅游度假区经济协调发展的重要途径，也是推进东钱湖城市化进程的重要战略选择，对提升其旅游形象具有重要的理论意义与现实意义。

关键词：东钱湖旅游度假区；城乡一体化；发展思路

Abstract：Dongqianhu Lake is the major tourist holiday resort around the southeast outskirts of Ningbo city， as well as the "back garden" of Ningbo and even the urban agglomeration of Yangtze River Delta. Breaking the traditional binary segmentation system， propelling the urban-rural integration of Dongqianhu Lake， and giving full play to the ligament function of connecting with Ningbo center zone， is an important way to achieve coordinated economic development and promote the urbanization process of Dongqianhu Lake， which also has important theoretical and practical significance to enhance tourism image of Dongqianhu Lake.

Key words：Dongqianhu Lake Tourism Holiday Resort；Urban-rural Integration；Development Research

中图分类号：C912.8 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2013）-03-36（5）

东钱湖旅游度假区位于浙江省宁波市，中国大陆海岸线中段，紧邻国际大都会上海，是华东国际港口城市，长江三角洲南翼的经济中心，毗邻“黄金水道”长江入海口和国际远洋运输的主航线，是政府开放开发的战略重点区域之一。作为旅游度假区，东钱湖旅游度假区的产业结构调整为以第二产业和第三产业为主，三次产业结构从2002年的13：66：21调整为2008年的6.28：66.17：27.55，第三产业成为经济发展的重要组成部分，其中旅游业是主要的经济增长点，旅游经济呈现良好的运行态势，为城乡一体化打下了良好的基础。经过近十年的快速发展，东钱湖区城乡一体化建设取得了显著的成效。但是东钱湖区尤其是郊区农村仍然存在土地流转制度障碍城镇布点分散、集聚效应弱、城乡建设不尽合理、农村剩余劳动力转移困难和生态、文化环境保护滞后以及旅游市场与农民、农村存在一定矛盾等诸多制约因素。因此，如何打破传统的二元分割体制、加快东钱湖旅游度假区的农民的生活水平和生活方式向现代化方向转变、加速提高整个旅游度假区的城镇化水平和推进小康社会建设进程、充分发挥其联接宁波市中心城区的纽带作用，对提升其旅游形象具有重要的理论意义与现实意义。

1 打破城乡分割的二元体制，推进城乡一体化进程

1.1 制定阶段性的城乡一体化目标

（1）初期目标（2011-2013年）：基本消除城乡对立和工农对立，构筑城乡一体化发展的“村改居” 制度架构，实现城乡互补和协调发展。

（2）中期目标（2013-2016年）：加大东钱湖中心镇经济对郊区经济的扶持力度，提高城市与郊区的经济关联度，带动村镇经济的转型与升级。

（3）远景目标（2016-2020年）：推进城乡融合，实现城乡经济、社会、文化和生态协调发展，形成城乡一体化的网络型经济。

1.2 以旅游业为主导的第三产业带动型城乡一体化发展模式

纵观浙江城乡一体化的实践，目前已经形成了几个具有特色的成功发展模式：义乌模式——以城促乡的城乡一体化、龙港模式——以乡镇企业发展带动的城乡一体化、嘉兴模式——整体规划的城乡一体化[1，2，3]。根据东钱湖旅游度假区的优越地理位置和丰富的旅游文化资源，以及东钱湖风景区内各村庄的区位分布（其中15个村庄位于沿湖地带），东钱湖旅游度假区的城乡一体化也可以形成自己独特的发展模式，即以发展旅游业为主导的第三产业带动的发展模式，以“水”为灵魂，以沿湖居民点为辐射点、以沿湖景观水轴为连接带、以四大功能区（商务区、休闲区、居住区、移民安置区）为辐射面，形成点轴开发的方式逐步推进，最终实现“以点带面、以面促带、彼此呼应、联动发展”的城乡一体化新跨越。

1.3 以城市化带动工业化，逐步消除城乡二元体制

消除城乡分割的二元结构与城乡分支的二元体制，应转变经济发展方式，以农村经济与农村人口城市化同步为推进战略，推动农村经济由粗放型向集约型转变，把促进城市的建设发展与加快农村的建设发展结合起来。同时，着力改变目前东钱湖乡镇工业布局分散、集聚度不够的局面，把城市建设作为拉动经济发展、加快工业化进程的火车头，培育环保产业、医药产业、电子产业等与现代城市相适应的战略新兴产业，工业的发展可适度推进工业园区和产业集群的建设，逐步实现乡镇工业向城市化、现代化的转型，逐步形成以“村改居”为着眼点、以城乡一体为落脚点、以经济社会环境相互协调和可持续发展为目标的城乡融合新格局。

2 科学规划空间布局，加强城乡基础设施建设

2.1 因地制宜，以非均衡整体发展为城乡一体化战略

从世界城市化发展经验看，结合东钱湖农村居民点布局较为分散，经济、文化发展水平极不均衡的实际，在推进城乡一体化进程中，应该实际出发，注重因地制宜，以非均衡整体发展为东钱湖城乡一体化的战略，分类指导，有序推进，优先发展一批示范村庄（如高钱等），由此带动发展以示范村或工业区为聚核的中心村，实现城乡一体化[4，5]。

根据东钱湖旅游度假区各自然村和行政单位经济发展水平的差异性，东钱湖旅游度假区应以东钱湖旅游度假区中心镇为依托，充分发挥中心城镇的集聚和辐射作用，带动周边自然村的逐步发展。并从以下两方面着手，一是要在规划上与东钱湖中心城镇建设相匹配，明确几个有优势产业或特色产业的中心工业区；二是要对进入规划园区（中心工业区）的企业给予土地、税收等多方面优惠，园内园外应该有明显的政策差别。要从根本上解决村庄聚落分散、产业空间集聚度低、农业集约发展滞后等诸多深层次问题。

2.2 推进与宁波市相适应的城镇网络体系的建设

目前，东钱湖区各村庄的经济发展水平、城市化水平等都不均衡，应逐步按照城乡一体化的规划目标，自然生态和人文环境相融共生的设计思想[6]，规划建设“一中心，多社区”的市郊城镇网络体系，开辟“一廊、二轴”（ 一廊：生态廊道，优化自然环境，界定城市功能。二轴：景观水轴，连结新城入口与新城中心），形成四大功能区（商务区、休闲区、居住区、移民安置区），引导东钱湖农居在居住区和移民安置区向集中化、别墅化和城镇化方向发展。

3 合理调整城乡产业结构，提高郊区农业效益

3.1 优化城乡产业布局

东钱湖地区工业用地布局分散，主要集中在东钱湖旅游度假区钱湖南路一带及钱湖北路以东一带和一些零星地分散在居民区里，产业类型也较为单一，主要以电子、电器、机械、仪表、纺织等为主体。农村主要以第一产业为主，乡镇企业发展较为滞后。因此，为有效地统筹城乡发展，推进城乡产业一体化进程，应优化城乡产业布局，构建专业化的城镇产业和特色化的乡镇企业。

3.1.1 以新城为集聚点，引导和促进产业集群发展

东钱湖中心镇应在新城核心区优先引入广告会展企业和旅游休闲娱乐类企业，以此为集聚点，合理引导和促进产业集群的发展。工业企业应在已有电子、电器、机械、仪表等产业的基础上，强化专业化分工、发挥协作配套效应、优化生产要素配置等，进而优化城乡经济结构，转变经济发展方式。同时，应从中优选2～3个行业作为第一批优势产业和新兴产业，从土地优先供给、“一厂一策”、政策延伸、以及鼓励鼓励企业“接二连三”和“退二进三”方面加以重点扶持[7]，以更好地带动乡镇中小企业的发展，提升区域和产业竞争力；统筹区域和城乡发展，加快工业化和城镇化进程，将中心镇的培育与产业竞争优势的培育有机衔接起来。

3.1.2 推动东钱湖中心镇产业特色的多样化

发展以商贸、物流、旅游、文化服务业等新兴产业，培育和建设文化休闲区、旅游度假区、农产品生产加工区等类型特色村镇。

3.2 发展特色休闲农业

东钱湖作为旅游度假区，其主导产业应是围绕旅游业发展的第三产业，因此，沿湖分布的各村庄应根据各自的具体情况，围绕东钱湖的旅游发展战略，以新农村建设为依托（以钱湖人家、隐学山庄、清泉山庄、高钱生态村、梅湖新村、光辉新村等高品质的安置社区为示范），以打造生态休闲农业、精品特色农业、品牌效益农业为产业导向，全面推进城乡一体化的进程。根据各村庄的旅游资源特色及地理区位，环湖的15个村庄除了配合旅游的6大基本要素建立和完善相关旅游基础设施外，还应根据各自的特点，有重点的推出自己的独特旅游产品，以通过旅游业来推进城乡一体化的实现。其他以工业为主的村庄，如红林、红舒、黄隘、沙家垫、郑隘等，应着力引导农民进入工业企业，逐步实现从“村民”到“市民”的转变。

4 加快体制创新，推进城乡一体化

4.1 推进城乡公共服务均等化，统筹城乡社会事业规划建设

城乡二元体制的长期存在，导致农村在教育、卫生、科技、文化、体育、就业、社保等滞后于城市的发展，因此，要努力改变这种局面，重点建设“两中心”（公共卫生中心、公共文化中心）、一超市（多功能连锁超市），逐步实现城乡社会事业均衡发展，加快现代文明向农村辐射、扩散和城乡融合步伐，不断提高农村居民生活质量。

4.1.1 筹建公共卫生中心，建立集预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育指导等“六位一体”的服务体系

目前，整个东钱湖旅游度假区只有东钱湖医院一家综合性的医院，37个行政村已规划的只有11个社区服务中心（已建7个），而且都只是服务本社区及内部村民，村卫生服务室基本上都是私立，缺乏统一的规划与管理。因此，在推进东钱湖城乡一体化的进程中，应通过公共财政支持对现有的村卫生室进行升级改造，以东钱湖医院为示范，建立公共卫生中心，实施“农村社区医疗卫生”工程，建立集预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育指导等“六位一体”的服务体系，以服务半径1.5km、步行15～20分钟、农村每300～500服务人口为标准设置社区卫生服务机构，大力推进大病统筹、小额补助、困难群众大病救助的“三条医疗保障线”，使农村人口的医疗卫生保障能够与城市人口享受同等的服务。

4.1.2 建立公共文化中心，繁荣城乡文化体育事业

实现城乡一体化的发展，首先应从精神、文化层面上提升，提高文化公共服务能力，通过建立包括图书馆、影剧院、体育馆等公共服务设施在内的公共文化中心，统筹各村（居）的文化娱乐活动。图书馆的借阅应面向整个东钱湖旅游度假区的各个村庄，可以由各个村（居）委会建立分图书室，全区定时或不定时的进行流动性的借阅，或构建统一的借阅信息平台，使村民能跨村、跨居借阅。影剧院和体育馆可以根据旅游区划的需要，在各旅游示范村或旅游特色村建立自己的影剧院和体育室，一方面解决农民基本文化娱乐需求，另一方面也有利于旅游娱乐的拓展。

4.1.3 配置多功能的连锁超市，方便群众的生产生活消费

东钱湖各个村庄分布较为分散，不利于村民日常的生产生活购物等消费活动。因此，应积极发挥村（居）委会以及城乡规划小组的统筹作用，为每个中心村配置一个多功能的连锁超市，除供应日常用品外，还应具备诸如付费、邮政、快递、维修等多功能服务性质的小型商业服务中心。

4.2 构建城乡一体化社会保障体系，引导农村人口向城镇转移

引导农村人口向城镇转移的内在驱动力是实现城乡一体化的社会保障体系。城乡一体化是社会发展的必然趋势[8]。目前，东钱湖在弱势群体、老年人低保、贫困户低保等方面的农村保障问题上已经基本实现了与鄞州区统一的标准，接近了城镇低保和救助体系的要求。但从总体上讲，农村社会保障水平还是比较低、实施范围和覆盖面比较窄，与城镇水平存在一定的差距。从东钱湖的实际出发，应构建由覆盖整个东钱湖的城乡统一的法定的基本保障（由城乡社会福利、城乡社会救助、城乡优抚安置、城乡最低生活保障等组成）、区（东钱湖区）级统筹的补充保险与以商业保险为主的附加保险等组成的城乡一体化社会保障体系（图1）。

5 协同城乡统一领导，加大城乡统筹力度

5.1 协同领导，尽决建立城乡一体化统筹机制

东钱湖区域发展不平衡，要在新形势下加快统筹城乡发展，建立社会主义新农村，推进城乡一体化的责任感和使命感，宏观层面上，尽快成立东钱湖城乡一体化统筹领导小组，下设常设办公室，明确思想，切实加强统一领导，逐步缩小城乡劳动力就业、教育和社会保障等方面的差距。微观层面上，加强“村（居委会）级”的统筹力度。城乡一体化的推进重点应是“村（居委会）级”的实施方式和实施力度，东钱湖各行政村的特色多样，因此，应按照社会主义市场经济体制的要求，进一步理顺东钱湖中心城区与各村（居）的管理体制，坚持市场取向，管理重心下移，弱化“条”的直接管理，强化“块”的综合功能，具体可在各村（居）建立相应的城乡一体化特别工作组，建立健全推进城乡一体化的工作机制（图2），同时可建立负责各种具体事务的城乡一体化协调委员会，分管各项具体工作，着眼于城乡一体化发展，赋予各村（居）更多的经济和社会管理权限，使各村（居）有更大的自主发展权，以全面增强东钱湖推进城乡一体化发展的活力。

5.2 建立“以城促乡、以工补农”的推进机制

城乡一体化往往是从城乡的经济一体化开始的，一般可分为3个阶段：一是农业商品化阶段。重点提高劳动生产率，为农村剩余劳动力转移创造条件。二是农村工业化阶段。重点是以农村工业化带动农村城市化。三是完善基础设施阶段。重点是按现代化城市要求，构筑现代化城市框架[9]。

根据东钱湖旅游度假区的功能定位和区位特点，经过十几年的发展，东钱湖地区主要通过土地流转、鼓励农民创业、产业带动等途径初步形成了形成度假村、商业区、居民点、工业区、新城为一体的新格局。因此，东钱湖应在现有成果的基础上，创新发展模式，尽快建立“以城促乡、以工补农”的推进机制，切切实实现城乡共同发展。从发展模式上看，可以选择以下路径进行：一是加块农村产业化进程，重点建设集聚型、特色型现代农业。重点依托东钱湖的天然湖泊资源和生态旅游资源，打造现代化体验农业基地，与工业相结合，走农业工业化道路；同时利用东钱湖水资源优势，在进行河湖、水塘、水库（重点为三溪水库）等基础设施建设及港道坝子的水环境综合治理的基础上，着力发展休闲渔业和渔文化产业。二是以工业新城和工业集聚点为基础，加强农村服务业发展。重点对红林、红舒、黄隘、沙家垫、郑隘等以工业为主的村庄进行资源和要素的整合，通过工业园区、工业新城的建设，形成工业园区的集聚与产业集群，加强传统与先进现代工业相结合，最大限度地发挥工业的辐射带动作用。鼓励农村居民开展工业服务业、餐饮、工业劳务等行业的服务，加速农业、农村、农民的生产方式现代化和生产意识现代化，从而不断拓宽以工促农、以城带乡的通道，推动农村一二三产业加快升级换代。三是提高农民的“造血功能”。从根本上加快城乡一体化的融合，应逐渐从以对投资为主的“输血”转向以全面提升农民素质的“造血”，尤其对洋山等农村经济较为突出、乡镇企业不发达的村庄，应通过技术培训、专题讲座、现场指导和问题咨询等多种形式来提升农民的现代意识、文化素质、技术素养和经营技能，增强应对市场经济的能力。

6 统筹城乡生态建设，实现生态经济的统一

6.1 做好环境综合整治工程，推进城乡结合型社区的生态转型

在推进东钱湖城乡一体化的进程中，应以和谐的、绿色的、生态的自然环境为目标，尤其是推进城乡结合部社区的生态建设，以郑隘、下王、梅湖3个市级绿化村为示范，重点治理环湖各村及环湖道路沿线污染；巩固殷湾、莫枝、红林、郑隘、方水、郭家峙等6个市级整治村环境整治成果，实现人与自然共生、开发商和置业者的双赢目标。

6.2 建立城乡之间的生态补偿机制

在城乡一体化的过程中，环境的综合治理可能涉及到多方、多部门的利益。因此，可通过财政引导、加征环保税、补贴转移等手段来构建城乡之间的生态补偿机制。协调城乡的生态建设。一是建立专门的生态补偿基金。针对郊区因环境建设而造成的经济损失，应通过建立郊区生态补偿基金等相关财政政策手段对给予补偿。二是对工业企业中有害郊区环境的各种经济活动征收环保税。如对烧煤、重金属排放、填埋、购车、过分用水、耕地非农化、砍伐树木等经济活动征税。

参考文献：

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