东丽区城中村改造规划之浅论

摘要：“城中村”改造是近年来我国城市发展遇到的最大问题。随着国家打造滨海新区的新势头，天津也正在以高速发展势头整合中心城区可建设区域。文中所述天津市东丽区正是连接中心城区与滨海新区的枢纽地带，也是实施“城中村”改造的重点区域。本案例正是通过阐述城中村改造必要性及意义，结合当地区域特色、实际难点、政策法规等，在改造过程中充分结合最新规划成果将村整合为“新城”，为天津真正实现可持续发展这一战略目标做出贡献。

关键词：城中村；改造；规划；东丽区

Abstract: The "urban village" reform is the biggest problem in China's city development in recent years. As the new trend that our country builds the Binhai New Area, Tianjin also integrates and manages the areas that can be constructed in central city in high momentum. The DongLi district of Tianjin is the hub zone thatconnects city center and the Binhai New Area, and also the key area implementing "urban village" reform. This case expounds the necessity and significance of “urban village” reconstruction, combined with the local regional features, actual difficulties, policies and regulations and so on, to integrate the villages into the “new city area”by fully combinating with the latest planning research results in the reconstruction, which will contribute to really realize the sustainable development of Tianjin.

Keywords: urban villages, reconstruction, planning, DongLi district

中图分类号：TU984 文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）

引言

改革开放以来，我国城市建设突飞猛进，城市化的浪潮席卷各地，天津更是如此。东丽区环内部分的村庄在快速城市化中，转眼间被纳入城市建设用地的范围。在快速发展初期，无力妥善安置村民，不得不划定某些特殊区域作为原村村民居住和维持生计的空间，但在生活、生产和管理等诸方面仍保持过去农村管理的制度和方式。这些地区在形式上实现了城市化，成为城市里的一部分，但在社会的深层结构方面，又带有浓厚的农村社会结构的特点。这种亦城亦村，或非城非村的畸形社区，通常被称作“城中村”。（1）

如今，市政基础设施的不断完善，市容质量的不断提高，使天津中心城区环境品质得到了显著改善，人民生活水平显著提高。但纵观距离中心城区较近的东丽区大部分地区还依然存在着基础设施缺失，环境卫生、消防安全、治安等问题突出，道路泥泞、污水横流、垃圾成堆、供水电力通讯杂乱等现象严重，极大地降低了居民的生活质量，影响了城市的整体面貌。而“城中村”改造行为正是改善人居环境、提升城市品味、推进城市化进程的必由之路，是建设文明、生态、和谐、宜居城市的重要保障。

我国快速城市化与“城中村”的产生

1.1中国城市化概况

法国著名的社会学家孟德拉斯在他的《农民的终结》中指出，“20亿农民站在工业文明的入口处，这就是20世纪下半叶当今世界向社会科学提出的主要问题”，因为在此之前的上个世纪，“较之工业的高速发展，农业的缓慢发展可以给人一种安全稳定、千年平衡的印象，与工业的狂热相对照，农民的明哲适度似乎是永恒的：城市和工业吸引着所有的能量，但乡村始终哺养着恬静美满、安全永恒的田园牧歌式幻梦”。（2）而城市是政治、文化、经济的中心，它集中体现了衡量国家实力的方方面面的标准，综合国力、政府管理能力、国际竞争力等等，简言之，一个国家先进与否，城市化己成为一个重要的标尺。2001年诺贝尔经济学奖获得者之一斯蒂格列茨认为，中国在新世纪主要面对的挑战中，城市化进程将居于首位，“中国的城市化将是区域经济增长的火车头，并产生最重要的经济利益”。（3）

1.2快速城市化的特定产物——城中村

“城中村”是我国快速城市化进程中出现的乡村——城市转型的典型现象。改革开放后，我国工农业生产迅速发展，经济基础日益增强，城市化进程随之加快，在城市扩大过程中，不断吞并周边农村用地，这些村庄逐步变成城市组成部分，村民逐步失去耕作土地，就业也向二、三产业转移，但是他们大多还保留农民身份，生活在原来村庄，形成许多独特“城中村”。

“城中村”长期由于城、乡二元管理体制“合而治之”，表面上两种管理体制都在实施管理，但管理体制存在的差别，使它们在“城中村”形成矛盾和冲突，有时又会出现管理上的“真空”，因此“城中村”和城乡结合部地区的规划、建设和社会管理长期处于混乱和低水平的状态。其具体表现为：在规划编制和管理滞后，土地资源浪费，建设布局混乱，存在大量违章建筑形成，城市配套设施严重不足，生活环境恶劣，与周围城区形成强烈的反差。

“城中村”的人口构成十分复杂，首先是当地的原有“村民”（部分村民的户籍实际上已经成为市民），其次是租用购买“城中村”村民住宅的城区市民，第三是来自全国各地、职业构成十分复杂的外来人口。②由于人口的低素质和复杂性往往形成“黄、赌、毒”等社会丑恶现象的滋生地，成为城市的“阴暗角落”。

“城中村”现象已经严重影响了我国城市化的进程，目前，我国经济较为发达的大城市已经不能容忍“城中村”的长期存在，许多地区已经开始探索“城中村”改造方式，并总结出一些成功的经验。

1.3我国“城中村”改造的尝试

目前我国南方经济较为发达的“珠三角”、“长三角”地区已经开始了大规模的城中村改造，北京市亦为迎接2008年奥运会举办，决定对北京“城中村”进行彻底改造。由于地区经济发展的差异与城镇规模的不同，“城中村”面临的困难和解决的模式也存在着很大的差异。

目前我国“城中村”改造可分为四种主要的思路：

1）“都市型农业”的改造思路；

2）“旧村改造”的改造思路；

3）“撤村改制”的改造思路；

4）农村集体经济改造思路。

广州：改造“城中村”分两步走。第一步是转制，把城市建成区内的“城中村”农民转为居民，把村委会转为居委会。转制后，村内的市政、环卫、供电、供水、供气以及治安等纳入城市管理范畴，实行统一管理。第二步是有步骤地推进“城中村”改造，首先抓“城中村”老百姓急需解决的基础设施建设和自来水供应问题，清理村内街道两旁的违章建筑，逐步增加绿化、路灯和消防设施的设置，安排市政排污设施的建设。

珠海：“城中村”改造总体做法是"政府引导、政策推动、市场运作"，其中拆迁政策全力照顾村民利益，运用政策引入市场机制，管理机制采用行政村全部改成居委会，原村集体资产处置、人员安置和管理事务移交。

东丽区城中村改造的迫切意义

2.1东丽区城中村现状

东丽区城中村共有23个（含有已撤销行政建制的7个村庄，村建制已改为农工商联合总公司，以经济实体的形式存在，村已无农业生产经营，村民均为公司职工，并在村办企业就业。村民住宅以楼房的形式融入在中心市区内，与城市居民无异。），分别隶属万新、新立、华明和金钟四个街道办事处，共计1.82万户，4.63万人，其中：农业人口2.71万人，非农业人口1.92万人。城中村集体土地面积约为4.17万亩，占东丽区总土地面积的8%，其中，集体建设用地约为1.38万亩。

2.2城中村改造的一般意义

（1）改变城市空间结构，节省有限土地资源，统筹规划突显优势

改变城乡并存的二元结构，将村纳入城，形成一个规划主体。集约、节约的土地利用模式可以真正的在城市规划过程中发挥作用。如此，既可盘活土地使用效益，又能拓宽经济发展空间。

（2）打造全新城市环境，实现高端生活品质

“城中村”的合理改造可以从根本上改变门户地段和城郊结合部脏、乱、差的面貌，促进城市形象的改善，树立历史文化与现代文明相互融合的现代化城市形象；高起点、高标准进行规划和建设能保证各种市政配套设施齐全，绿化、净化、美化达到有关要求。由于整体环境、居住条件的改善、居住人群层次的提高，将会使村民的生活习惯、文化层次和生产方式得到改变，从而使村民的经济收入、文明程度、生活质量得到提高。同时，城中村不但自身谋得了转型，还将完善城市区域功能，融入整体人居环境等。

2.3东丽区城中村改造的特殊意义

随着滨海新区的开发开放，天津进入了城市高速发展时期，确定了“双城相向发展”的总体发展战略，而东丽区位于天津市中心城区和滨海新区之间，是相向发展的交点，因此东丽的城中村改造的时间要求和质量要求远比其他区要高得多。

存在的问题与难点

3.1利益主体的矛盾致使改造规划方向存在分歧。

东丽区“城中村”改造涉及多层面多类型的利益群体，他们对于“城中村”的期望既有一定的共性，也有明显的差异。首先，在过去的发展模式中，政府为了在时间上和空间上能迅速获取城市发展空间，为规避“城中村”土地补偿和村民安置方面支付巨额经济成本和社会成本，选择了绕开村落的迂回发展思路，但发展到今天，“城中村”影响到城市发展质量时，政府采用积极的态度和长远科学的政策，以保证社会的全面发展。其次，集体经济组织近期往往对改造过程中如何获取局部收益具有强烈的愿望，较为关心的是如何利用优惠政策以及区位优势获取最大、最快和最直接的利益，同时达到村内各种环境基本改善的效果，创造上级政府下达的年度考核的佳绩。最后，房地产开发商在对东丽区环内开发建设中也存在各自为政、解决配套靠现状、规划、城市公共空间多数缺失等一系列矛盾，造成大片建设死角，增加“城中村”改造的难度。科学、合理规划后的城中村改造也很难在一定程度上满足以上各方利益群体的需求。

3.2各类用地的杂乱现状令城中村改造规划陷入两难境地

城中村改造区域内大量违法建设的存在与土地产权的特殊性，造成了现在的历史遗留问题，令改造陷入两难境地：如果承认违法建筑的产权，则鼓励了违法行为，会引起新的抢建，而且城市环境也不允许；如果不承认产权，考虑到法律依据不足及违法行为的普遍性，对该部分违法建设难以拆除，令改造无法进行。东丽区城中村现状开发强度较大，现状住宅、工业面积均占一定比例，其中工业部分每年还可为业主带来相当可观的收益，需要补偿安置的数额巨大。而且，业主对于拆迁普遍有抵触情绪，这给改造单位带来巨大的改造成本（包括交易成本）与风险，令开发商望而却步。为保证改造单位在改造中有赢利或至少不亏损，政府需要给改造单位实行大幅度的地价优惠，或进行大量资金补贴，这不仅影响到地价收益进而延缓城市建设步伐，而且容易造成土地供应失控，进一步加重了规划平衡的困境。

3.3城中村农民根深蒂固的“拆迁”观念

在不少城中村村民的意识中，城中村改造似乎仅意味着“拆迁”。近年来，因开发建设力度的加大，不少城中村居民都抱有同一个想法：“我们村最近会拆吗？”，区属规划部门经常要面对大量来自于媒体、网络、电话等问询拆迁的问题，从这些问题中也可以看出村民对生活稳定性的担忧，尤其是生活来源的保障。

造成这样的顾虑是因为村民不了解“城中村”的拆除与村民的空间迁徙，只是改造“城中村”的第一步，建设一个宜居、平等、和谐的现代城市，还有一系列问题需要解决，这些问题包括：如何通过智力支持和教育补偿、提高村民的整体素质，对村民进行现代化的资产经营管理或技能培训，使他们真正转化为现代市民；如何建立完善城市社保体系，解决村集体资产保值与增值和村民的出路问题；如何在“城中村”的空间改造及功能重塑的过程中体现城市的多样化特点，在“城中村”改造的同时延续传统文化；如何在“城中村”改造的同时，让大量外来流动人口和中低收入家庭能有一个廉价的城市生活成本等。另一方面在于实施改造过程中，旧房子拆了，代之以一座座现代化高楼。如此城市表面固然光鲜了，但早已存在于村民们心中的城中村历史、已根深蒂固的生活轨迹却很容易在大拆大建中随之一起消失。针对这种情况应区分不同城中村的不同情况、不同地段、不同历史文化背景，有针对性地量身制订改造方案，该拆的要拆，该保留的则坚决保留，而不是一概大拆大建，要把本区自身的历史特色更好的与现代化新城区融合起来。

3.4保障农民利益是最大的难点

国内“城中村”村集体经济主要经营形式有三种:商贸服务、土地出租、物业租赁，后两种形式是集体经济的主要收入来源，是典型的“寄生型、外生式”经济，这种模式无法参与市场经济的竞争。目前，“城中村”改造主题多限于商住开发，而对产业结构的调整缺乏深入的分析与思考，影响“城中村”经济的可持续发展。（4）

因此从短期看，集体资产能否做大做强，集体物业收益能否保值增值是“城中村”改造能否实现的关键，而转制后的集体经济能否成功转型和升级更是新村能否实现可持续发展的前提和动力。另外国内普遍对如何有效引导原住民的就业缺乏充分考虑。由于原住民自身受教育的程度不够，缺少有效的谋生技能，虽然原住民住进了新家，生活收入来源却从此散失，从而会造成“二次城中村”。

东丽区“城中村”改造措施

4.1科学合理规划，按责有效落实

在东丽区“城中村”改造如火如荼进行的同时，区内各项规划的编制工作也在紧锣密鼓的开展，如《东丽区总体规划（2008-2020）》、东丽区环内控规和城市设计等，这其中有相当一部分已取得阶段性成果，对城中村改造起到了具体指导作用。

东丽区中心城区控制性详细规划至今已编制完成，控规的编制充分考虑了城中村选址用地需求和建设规模需求，利用规划路围合的完整地块作为城中村选址地块，充分考虑了安置区的完整性，同时保证了村民邻里之间的步行交往习惯。在控规中，按照中心城区的配套标准，参照天津市配套标准对教育托幼、医疗卫生、体育、环卫、绿化景观等按照千人指标进行配置，同时考虑到被安置村民的生活水平的提高，停车方面按照平均0.7辆/户来进行配置。通过控规的控制，使得城中村改造的村民变成居民后享受到中心城区居民同样的生活环境和品质。

4.2强化农民保障，以落实就业为核心的政策设定

在城中村改造中东丽区一直在探索城市化新途径，最终确立了适用于本地区的“三保一测算”， 打造“四金”农民合理保障机制并确保农民的合法权益。

（1）保证利益的“三保一测算”

“三保”即在征地拆迁中保证拆一还一；保证被征地农民的社会保障；保证被征地农民拥有一定数量的经营性用地。“一测算”即按照《土地管理法》，根据不同的土地类型和人均土地占有量，测算征地农民补偿标准。

实行三保一测算改造城中村是东丽区城市化实践途径的创新，是结合区内城中村人多地少的实际，制定的切实可行的政策，是加快推进城中村改造的有效途径。

“三保一测算”始终以农民权益最大化为原则，以加快打造“四金”农民为落脚点。在保障被征地村民住房拆一还一，解决社会保障问题、提供一定面积的经营性用房的前提下，测算征地补偿标准，召开村民代表大会公开征询意见制订了如《农用地地上物拆迁补偿办法》、《住宅拆迁补偿办法》、《非住宅拆迁补偿办法》等一系列政策，确保被征地农民利益不受损失，富裕了农民，稳定了社会，得到了全区百姓拥护和支持，使东丽区城市化推进更顺利和彻底。

（2）解决后顾之忧的“四金”

薪金促进农民充分就业。与驻区企业建立就业联盟。东丽区瞄准坐落在界内的国有大型企业,主动上门对接,建立就业联盟,根据用工需求,输送合格员工。完善街村就业服务网络。街乡建立就业服务中心,村建立劳动保障工作站。配备就业服务信息员,保证有就业愿望的农民在48小时内实现就业。

股金拓宽增收新途径。稳步推进农村集体经济组织产权制度改革,在村民自愿的基础上,建立现代企业制度,把村级集体经济组织打造成法人实体和市场竞争主体。创新组织形式,吸引农民投资。成立由区属国有公司东方财信为主要出资者和经营者的滨农投资公司,重点吸纳改制后的村股份制企业资金,投资本区具有发展潜力的重点项目,公司每年给予投资村稳定的回报。同时,设立区涉农股权投资基金,坚持“谁投资谁受益”的原则,按投资公司运作将闲散资金集中起来,获得投资性收入后再分红,使失地农民手中的死钱变成活钱,给农民带来长期股金收入。

租金提高资产回报收益。兴建标准厂房和出租型住宅,增加农民租金收入。在为每位失地农民兴建人均30平方米居住型住宅的基础上,在毗邻的各产业功能区无偿提供人均15平方米的小户型住宅或人均7平方米的商业设施、标准厂房对外出租,既增加了农民固定财产,又为农民开辟了长期稳定的收入来源。按照“依法、自愿、有偿”的原则,积极引导集体经济组织或农业龙头企业租用农民的承包土地,连片开发,进行产业化经营。积极引导农民依照《公司法》,鼓励有条件的村尝试将土地资源转化为资本,参股经营,使土地资本化,产出最大化。

保障金提高社会保障水平。为保证失地农民不因丧失土地而降低生活水平,完善失地农民养老保险、农民退养保障补助、城乡最低生活保障“三保障”;推进新型农村合作医疗、城镇职工基本医疗、失业、工伤和生育“五保险”;提供农村五保户供养、特困、残疾人、灾民和贫困生 “五救助”,逐步密织起多层次、广覆盖、标准适度的社会保障网,使农民真正实现了老有所养、困有所助、贫有所济、病有所医。把每年财政预算、合作开发项目地方收入留成、土地收益和征地税收部分作为失地农民社会保障金来源的主渠道,实行城保、农保、区保、村保相结合,积极稳妥地解决失地农民为重点的社会养老保障问题。对于已经享受到“城中村”改造成果的农民来说，从单层平房住进了功能齐全，配套完善的商品区单元住宅，居住环境有了极大改善。村民被纳入城镇社会保障体系，解除了村民的后顾之忧。

（3）城中村农民集体土地的变革

城中村改造涉及的问题，除农民的因素外，主要就是农村集体土地的征用征收。这直接影响到农民的切身利益，而且是城中村改造成功与否的关键。

为使城中村改造稳妥有序地开展，对于城中村所属的农民集体土地，我们的做法是：结合城市规划建设，按照中心城区控制性详细规划的要求，依托重点项目、重点建设对农村集体土地的征占，遵照国家相关的法律法规对被占地农民进行补偿，包括资金和实物两方面，同时解决失地农民的就业问题，解除农民的后顾之忧。

对于暂无大项目建设涉及的农村集体土地，可先期由市级的土地整理部门进行收购并对失地农民给予经济补偿，同时，按照中心城区控制性详细规划确定的用地范围内统一建设农民还迁安置住宅小区，将失地农民迁入新居，拆除原有的农民住宅使用的集体土地，作为土地整理部门的土地资源进行储备。

“城中村”改造实施效果

自“城中村”改造建设实施以来，东丽区良好的经验备受关注。各地纷纷组团来东丽区参观考察，共同探索推进城乡协调发展的新路。坚持统筹城乡发展，目前，全区城市化率已达到68%。其中，以宅基地换房形式正在建设的城中村成为全市新市镇建设的新亮点。

在城中村还迁区，人们看到，一排排崭新的楼房拔地而起，各种基础设施配套项目日渐完善，“城中村”改造后的农民们也享受到了便捷的自来水、天然气、信息网络、数字电视、现代化教育、医疗交通、小区现代化安防系统等配套服务。同时，整体撤村后为政府对整体区域规划提供了更有利的发展空间，为各级别产业发展留出了足够的空间，也有效地解决了农村富余劳动力的转移问题，使农民的生活更加有保障，实现了农民向市民的过渡。

“城中村”改造行为是一个长期而存在问题突出的阶段性产物，但其切实有效地改造成果也在逐步的显现出来。就东丽区城中村改造现状来说，村民正在接受自身身份的变更，对生活条件的改善抱有极大地期盼；村内的利益主体也正在享受到整合安置后新的发展优势；政府也在这一改造过程中摸索出增强区域竞争力的新方向。而随着我们对城中村改造实践的经验积累，其改造的后续美好成果仍在不断的向我们展现开来。

参考文献：

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