郑州航空港经济综合实验区“制度高地”探讨

摘 要：郑州市航空港经济综合实验区的“制度高地”建设过程中，地方政府相关部门应该避免进入“政策洼地”，结合区内实际准备向“负面清单”过渡，确保制度供给的稳定性，构建规范的政企互动模式。

关键词：“制度高地”；制度创新；航空港区

中图分类号：F127.1 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2016）01-36 -02

一、引言

2007年，河南省委、省政府批准设立郑州航空港；2010年，国务院正式批准设立郑州新郑综合保税区；2012年，国务院批准建立郑州航空港经济综合实验区，次年将其定位将部级航空港综合实验区。自此航空港区成为郑州市乃至河南省承接国内外产业转移，构建中原经济对接全球化分工的平台。在传统竞争优势逐步丧失，新优势尚在培育之中时，探讨航空港区“制度高地”具有重要的实践与理论意义。

二、试验区的制度创新影响机制

航空港实验区本质是制度安排的集合，其核心为通过制度创新，为经济主体提供新型规则体系，降低经济成本，稳定经济预期，实现资源优化配置。在国内区域性政策制定中，当地政府承担着制度供给的主要责任。政府主导制度创新，制度影响比较优势，企业根据比较优势决定经济行为影响经济增长，同时通过非经济行为影响政府决策，使制度创新于己有利，形成新一轮良性循环。

（一）制度创新产生比较优势

通常情况下，制度差异将导致各地市场结构与发展基础差异。首先，信息不完全致使交易成本为正，制度创新有效地降低了交易过程的不确定性，减少交易主体逆向选择与道德风险，在资源一定时，交易费用的降低意味着生产可能性边界外移。其次，制度创新产生好的激励机制，使个人收益接近于社会收益，使两者避免零和或负和博弈，形成帕累托改善。再次，制度创新促进资源合理流动，使资源由非生产领域转移至生产领域，或由低效率部门转移至高效率部门，在未改变资源禀赋的情况下增加社会福利与产出。

（二）企业依据比较优势确定经济行为

制度创新使地区市场形成新的比较优势。航空港地区地处内陆，对外开放程度较低，现有产业基础与资源禀赋使航空港区最初只能依靠外源式产业导入，在资本与技术要素禀赋较弱，劳动力与土地资源相对富裕的前提下，导入碎化产业链，即引进高技术产业加工组装环节，企业将航空港区定位为生产区域而非消费市场。配套产业缺乏使加工贸易增长，区内投资是以本土廉价资源为导向的纵向资本流入，与贸易形成互补，而加工贸易进一步扩大使企业不断追加投资，如仅郑州手机项目2011～2014年间累计实现投资323亿元。不断扩张的片段式技术与资本密集型产业环节引入引发“雁阵”效应，形成区内产业园，形成产业升级，其中的产业集聚效应进一步提高引入产业的比较优势。

（三）企业根据现有制度采取非经济行为

现有制度是政府基于其有限理性以政府福利最大化提供的制度供给，与企业利益最大化存在偏差。对此，企业将用有限资源对政府实施非经济。首先，在颁布制度前，企业通过向政府表达服务诉求形成政府服务与企业需求的匹配。但由于政府需考虑社会综合效用，且对不同企业偏好不同，因此企业间服务诉求满足程度将不同。如服务诉求未得到满足，在决策出台前，企业将通过政治行为引导政策发展方向，以获得制度先发优势。最后如果制度出台与己不利时，企业将一方面拖延新制度实施，或通过其他途径弥补新制度造成的经济损失，两种都使企业将生产性资源转为非生产性资源。

三、实验区面临的主要制度性问题

航空港的产业集聚始于外源型，该模式显著特点是先通过招商建立龙头效应，以此树立标杆后产生产业吸附效应，快速推动当地产业集聚与配套产业发展。主要弊端在于一是产业链引入不完整，聚集于加工制造环节，附加值低；二是外部嵌入性产业引进通常与本地经济关联度弱，经济外溢性小，内生集聚效应低。

（一）传统要素成本优势逐步丧失

目前，航空港区征地成本约15万元/亩：土地平整8.7万元/百亩，燃气与热力管道成本约720万元/千米，临时道路与用电成本约210万元/千米。从富士康项目进驻开始，郑州市成为全省唯一连续三年人口净流入城市，到2014年底，郑州富士康厂区农民工含五险一金资薪为2790.1元/月，高出深圳13.56%。同时配套产业落后，使制造业物流成本增加，如生产手机所需原料由深圳运至郑州，平均物流费用为2元/台。

（二）主导行业缺乏核心竞争力

航空港区主导产业建立在区位优势与劳动力优势基础上，尽管目前已建立高端制造、航空物流与现代服务业，但主导产业竞争力均不强。其中智能手机制造业中，尽管手机产量达1.44亿部，但因企业缺少手机制造中的核心技术与发明专利，因此以贴牌模式与组装加工为主，主要零部件均为进口，致使郑州手机生产中加工贸易模式占据主导地位。

（三）航空物流发展支持不足

临空经济发展不仅需要空、路、铁三种交通运输模式无缝对接，也需要相匹配的物流行业与仓储行业。尽管航空港区已建立三网联合，但首先三个交通部门自成体系，冷链物流与仓储设施不完善；其次航空港区周边产业仍以传统产业为主，对临空经济支撑有限；再次国际上诸如迪拜、仁川等国际大型航空港的货物中转以国际转国际为主，而郑州航空港一直到2014年才首次实现国际地区货邮量超过国内地区。尽管毛发制品、铝制品是郑州市传统竞争优势产品，但郑州仅有粮食期货市场发展成熟，且地区粮食贸易又以国内贸易为主，大宗商品现货交易市场空白，致使航空港区难以发展大宗商品交易，区域内大物流发展后劲不足。

（四）行政审批效率低

目前，航空港区行政审批仍沿用串联审批制度，效率低下。开始运营前，企业通过正常渠道需要经历十几个环节154项审验或审核事项。其中立项最少18个工作日，大型项目① 环评70天，建设用地与工程规划10天，若涉及林地采伐或文物勘探则可能耗时1～3个月（省林业厅审批70天，国土2～3个月，文物勘探至少1个月），项目招投标1个月。与其他地区相比，审批效率低下，且模式落后。如温州市将环评工作提前，企业项目从拿地开始进入实质审批阶段，深圳市将环评改为后置，推行无纸化办公，厦门市只要企业项目符合规划，立即办理规划证。

四、改善制度性问题的对策

（一）强调实验性，避免“政策洼地”

在当前全球经济规则发生重大转变、国内经济进入新常态的背景下，郑州航空港区将探索内陆空港经济与国际贸易、投资对接模式，建成“制度高地”，形成可在全省范围内复制的制度供给经验。“制度高地”本质是制度创新，不是简单给予企业优惠政策叠加，而是探索政府职能转变、创新管理模式、促进贸易投资便利化，为进一步改革开放提供经验与样本参考，借助制度开拓企业利益空间，发掘新的经济增长点。

（二）逐步划清行政界限，准备向“负面清单”过渡

国际上自贸区实践成功的主要经验集中在“制度创新”与“政府支持”两大方面。目前，全球已有80个国家实施“准入前国民待遇”+“负面清单管理”的投资规范。上海自贸区作为国内自贸区实践典范，尽管也开始“负面清单管理”模式，但究其实质依然存在政府干预过多的问题。航空港实验区作为内陆开放性实验区，在拥有连接东西部地区枢纽的天然地理优势同时，传统的低成本优势正在逐步丧失，而新的比较优势尚未建立，因此短期内政府还不能完全放弃优惠性政策的吸引，因此不能对上海自贸区经验简单照搬，而应该结合区内实际，在新比较优势形成前，政府需要进行行业培育，并在此过程中逐步减少对市场干预，进入向“负面清单”过渡的准备阶段。

（三）确保制度供给的稳定性与可预期性

“制度高地”与“政策洼地”的重要区别之一在于后者是简单的“优惠性政策”叠加，政府较易改变，不利于投资者形成稳定的制度预期。同时，对于投资者而言，尽管大量的优惠性政策能够降低企业的经济成本，但是糟糕的制度环境却在不断增加企业的实际运营成本。因此通过构建“制度高地”，形成稳定的制度预期与环境，减少企业为应对政府行为不断消耗有限的生产性资源，鼓励高质量、长期的资本流入，降低地区内投资波动性。

（四）规范政企互动机制

提倡政企互动，对企业利益诉求快速反应。企业位于经济发展一线，掌握最直接与最真实的经济信息，同时企业面临的问题除了企业自身原因外也带有行业特色。在航空港这一外源产业导入的经济体系中，区内企业受国际市场波动明显，尤其是目前出口过度集中高技术产业加工贸易，劳动力成本以及其他资源低成本优势逐渐丧失，新竞争优势尚在培育阶段，对企业诉求快速反应不仅能够延长地区优势转型时间，也能有效降低企业运营成本，吸引外资进入。同时缩小政策供给与市场实际需求偏差的重要策略之一就是增强诱致性制度供给，即增加经济主体对制度的变更与改进。这样一方面能够鼓励规范性的政企互动，使企业或者先发优势，同时避免企业为应对不利的制度消耗自身生产性资源。

中国已有的四个自贸试验区均不同程度推行制度创新，但郑州航空港区因其地理位置、服务国家发展战略以及辐射带动周边地区等发展地位与自贸区的差异，不能简单照搬，需要结合航空港区实际，探讨属于航空港区自己的“制度高地”。

参考文献：

[1]中金公司.变革中的中国系列之二：筑巢引凤，郑州带动中原崛起.http：//.cn.

[2]方旖旎.郑州市对外经贸特征与对策[J].郑州航空工业管理学院学报，2015，（05）：24-28.

作者简介：

方旖旎，女，湖北黄石，博士，河南工业大学经济贸易学院讲师，研究方向：外商对华投资。