府谷县财政危机反思

[城・事]

据媒体报道，曾经的全国百强县陕西府谷正遭遇财政危机。府谷县2015年度、2016年上半年的财政收支矛盾非常突出，如果算上县级财政的下甩支出，收支平衡则会被打破。2016年度的财政预算安排，没有实现“保工资、保运转、保民生”的基本目标。当地人大常委会指出这是很严重的问题，如不解决将会引发一系列的矛盾和问题。

府谷县是全国百强县、西部十强县，位于陕西省最北端，与山西、内蒙古接壤。虽然没有邻县神木有名，但府谷的煤炭资源同样丰富，是国家级陕北能源化工基地的重要组成部分。

根据6月24日府谷县人大常委会的报告显示，按照“保工资、保运转、保民生”的财政支出最低限度要求，2016年1-5月府谷县的资金缺口5.48亿元，而府谷县前5个月的地方财政收入3.47亿元。由于同期仅工资支出就需要5.75亿元，即使只维持上述“三保”中的“保工资”，财政也不得不“挪用”城乡低保、医疗救助、临时救助（拨发民政系统）等专款资金7433万元，同时再挪用上级转移支付资金5.2亿元。

显然，府谷这样上拼下凑、寅吃卯粮的方式，是非常危险的，尤其眼下煤炭是过剩产能的重灾区，府谷为了维持唯一财源还会背道而驰地扩大煤炭产能，这样的结果不但解决不了问题，只能是对未来造成更严重的透支。

从全国来看，包括府谷县在内的中国诸多市、县政府尤其是县级政府，未来财政收支的入不敷出将是常态，有的甚至可能出现财政危机。如何应对“保运转、保民生、保工资”财政支出最低限度，将极大考验各级地方政府。

[分析]

百强县何以入不敷出？

从目前来看，府谷县之所以出现巨大财政亏空，直接原因是当地经济巨幅下滑导致财政收入入不敷出。

府谷县的产业结构和财源较为单一，严重依赖煤炭资源。作为一个以煤炭资源支撑的地方，一旦煤炭资源过剩，价格大幅下跌，经济将大幅下行，财政收入将大幅缩水，过去一系列因为高速成长而被隐藏的问题随即爆发。

2015年度，府谷县本级预算计划收入16.5亿元，上级补助2.78亿元，本级预算收入完成19.28亿元，再加上年结余1.82亿元，可安排财力20.3838亿元。预算支出安排了20.1819亿元，因此结余财力19万元，从《预算法》角度看完成了平衡。不过，如果算上下甩支出的19.75亿元，则支出远远大于收入，这对2016年度的预算编制造成了极大困难。

2016年，府谷县财政局先后两次向县人大常委会汇报了预算编制和财政困境，第一次安排的39.93亿元的预算支出，因为收入的严重下滑，为完成预算平衡不得不列赤字，这被《预算法》关于县级财政不列赤字的法律直接否定。在剔除下甩支出19亿多元重新编制预算后，才达到了平衡。

不过，诸多下甩支出是甩不下的，这包括了人员经费、政策类补贴、重点项目以及预留经费，4项总计约14.656亿元。

为了达到预算平衡的安排，府谷县在重点项目建设资金中，扶贫资金仅安排了1500万元，而原本预留经费的2.6446亿元未做安排，这会对突发事件的处理等带来影响，至于其中的政府债券置换资金1.83亿元也不得不剔除，直接将政府债务的压力转到下一个年度。

经济下滑导致财政收入入不敷出，这可以说是“天灾”。从深层次看，府谷县财政预算缺乏硬约束，这个“人祸”才是财政亏空根本原因。

根据媒体调查，府谷的预算编制一直以来随意性极强，预算监督形同虚设。尤其是在教育和民生上支出缺乏可持续性，府谷的教育免费，不仅学杂费全免、课本、寄宿费也不收，此外还有蛋奶营养补贴。府谷县对全县外来学生一视同仁，同样给予免费和补贴福利。府谷的外地学生，占到全部学生的十分之一。

虽然不像神木县那样实行免费医疗，府谷县也不断给各个医院、卫生站注资，同时成立大病救助基金，对大病患者补助。住房方面，2011年到2015年，府谷县建设的廉租房、经适房、限价商品房、保障性住房，一共超过5万套。而整个府谷县户籍人口也就24万人。

同时，府谷花钱非常随意，例如，政府公务公交卡办卡人亲属持卡乘车；不少公益性岗位人员有双重身份领两份工资；某供热项目没有任何程序就投资了1.3亿元购进3台燃煤锅炉；供热公司不按市场定价，于是2014年和2015年财政拨付的供热补贴多了6641万元等等，这些都造成了财政资源的极大浪费。

财政亏空将是常态

府谷的财政困境自然与其资源型地区的特点有着密切关系，但绝不能简单将其归咎在资源头上，正因为财源单一，如何作出有序的预算安排、维持持续性发展更是重中之重。

与全国很多县级政府一样，府谷县地方债务规模较大，全县债务余额81.9亿元，不包括财政运营公司担保的债务和国有企业贷款。如按当下地方债债息5%年化算，一年当地归还利息就得支出4亿多，较大的地方债务仅归还债务利息一项，就将吃掉很大一部分财政收入或者是地方可用财力。

因此，可以预见，全国很多市县政府吃饭财政甚至财政亏空将是常态，陕西府谷只是一个典型例子。陕西府谷是一面镜子，陕西府谷的今天有可能就是中国其他县的明天。各级地方政府要有责任心和应尽的义务感，要有长远发展观，要为子孙后代谋幸福，切勿做寅吃卯粮的事。

府谷的财政危机是预算安排的观念失误和预算制度粗放随意共同造就的悲剧。只有将预算改革和地方自主发债改革同时推进，让地方政府成为可以为自己负责并受到有效监督的财政主体，才有可能彻底将故事改写。否则，在经济不景气的当下，可能会有越来越多的府谷浮现出来。

[路径]

如何应对“吃不饱饭”财政

在经济进入新常态背景下，中国各级地方政府面临吃饭财政甚至是吃不饱饭财政将是常态。对此，各级地方政府要从多措并举，包括中央政府都要采取有效措施，应对财政紧平衡或财政亏空。这其中，改变经济建设财政思维、严格落实新预算法和加快构建以财产税为核心的地方税体系最为重要。

首先，大前提是转变“建设财政”思维。市县地方政府要改变经济发展思维方式，改变以前建设财政思维，转到吃饭财政上来。由于经济进入新常态，经济增速的下行必将导致财政收入的下行，财政收入保持个位数增长将是常态，财政收入仅够维持运转，甚至是出现亏空。这对以前花钱大手大脚的地方政府来说，必须改变建设财政思维，靠财政资金大幅投入来拉动当地经济发展。在财政出现紧平衡甚至亏空时，调整政府推动经济发展的思路和方式是关键，要从过去依靠融资平台筹资、财政优惠引资转为提高地方公共服务质量上来。

其次，改革和创新财政投入方式。改变以前以财政投入即给钱或财政返还支持企业或经济发展方式，变一次性的财政支出为持续性的支持。财政投入政策主要应发挥导向作用，而不能成为替代市场配置资源的工具。为此，要激活市场机制，提高财政支持经济发展的效果。地方应清理、整合各项财政支持资金，根据经济社会发展整体规划，明确支持重点和方式，采取包括政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、政府投资母基金等在内的多种形式，激发社会资金对基础设施、环境修复治理、扶贫开发等的投资。

第三，要实施财政硬约束。通过严格落实新预算法，管住地方政府花钱大手大脚的老习惯。要树立“过紧日子”的观念，在大力缩减“三公”经费的同时，确保重点领域特别是民生领域支出，从严控制一般性支出，减轻收入下滑的不良影响。认真贯彻落实预算法，开展中期财政规划管理等工作；建立跨年度预算平衡机制，加强对项目预算资金支出的管理。实行全口径预算管理，加强各类预算资金之间的协调、统筹能力。使一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算有机衔接，纳入统一的“大预算”，以全面反映政府收支总量、结构和管理活动。

第四，提高地方理财水平。通过提高财政管理水平缓解收支压力。提高地方预算管理能力。做好一般公共预算结转结余资金、政府性基金预算结转资金、转移支付结转结余资金和部门预算结转结余资金的清理工作，规范结转结余资金收回程序。最为重要的是，盘活地方财政存量资金，提高财政资金使用效益。如，开展财政资金竞争性存放，提高利息收益等等。

第五，妥善处理地方债。一方面，加大地方债务置换，甚至是重组地方债。地方债务置换可优先考虑财政压力较大地区，减轻由于支付较高债息导致的财政危机。重组地方债，可以比照当年重组四大行模式，由财政部筹组五万亿资本，建立中央汇财公司，统一进行债务重组。债务重组，要体现中央和地方甘苦与共的原则。如果地方债务重组进展顺利，将有效缓解地方财政紧张问题。另一方面，地方政府要努力开源节流，以克服短期的财政困难，早日进入良性循环。

最后，加速进行税制改革。建立以财产税为主体的地方政府税收体系，是解决地方财政困难的根本之道。税收是国家财政收入的主要来源，在地方财政紧张状况下，如何建立一个稳定的地方税收体系，为地方政府提供稳定的财政收入，成为现阶段最主要的问题。

从西方发达国家经验来看，财产税是理想的地方税主体税种。财产税是对财产所有人、占用人或使用人所拥有或支配的应税财产，就价值或数量所课征的一类税收的总称，是大多数政府主要的地方财政收入来源。 财产税自产生以来就是地方政府筹集收入的主要手段，尤其是随着经济的发展，地方政府更加需要有稳定雄厚的经济来源。财产税不仅拥有稳定的税基，而且还具有较强的适应经济波动性的能力，不会随着经济大幅波动而大幅波动，因此成为构建地方主体税种的主要选择。

因此，财产税的改革已势在必行。在分税制条件下，构建以财产税为主体税种的地方税体系不仅可以弥补地方财政收入的不足，而且可以提高资源的利用效率，使地方政府的努力与地方税源形成联动机制，从而形成正向激励。可见，构建以财产税为主体税种的地方税体系额，是解决地方财政困难的首要任务和根本之道。