缅甸危机根源

一场由物价飞涨而引发的群众抗议活动最终演变成一场，并因此牵动整个国际社会的神经，其后必然隐藏着更深刻的原因

8月对缅甸而言，似乎总是跟动荡有关。

近20年前的8月8日，缅甸发生了“八月风暴”；今年自8月15日缅甸军政府大幅提高燃油价格引发抗议活动以来，动荡已经演变成又一场举世瞩目的流血事件。事态的发展导致缅甸所在的地区组织――东南亚国家联盟（东盟）的外长们于9月27日在出席联大会议期间，就缅甸局势发表措辞强硬的声明。声明对有关政府使用武力的报道表示震惊，要求缅甸政府立刻停止对示威人群动用暴力，并在其建立的40年历史上首次对成员国内部事务的处理使用了“憎恶”的字眼。

相应的，近邻大国中国和印度也各自就缅甸的国内局势发表声明。中国外交部发言人表示希望各方保持克制，妥善处理问题，避免事态复杂化和扩大化。印度外长穆克吉要求对出现在缅甸城市街头的暴力事件进行调查。相较之下，美国和欧盟则谴责军政府使用武力，并宣布进行新一轮的制裁，同时要求联合国安理会介入。联合国秘书长潘基文已经派遣特别顾问前往缅甸斡旋。

一场由物价飞涨而引发的群众抗议活动最终演变成一场，并因此牵动整个国际社会的神经，其后必然隐藏着更深刻的原因：长期不振的国内经济，以及军政府上台后的一系列政策失误。这种政策失误可以归结为迟滞不前的政治改革，尚属脆弱的民族和解，以及日益严重的非传统安全挑战。

失落的财富

在建国前的殖民地时期，缅甸凭借优越的地理和气候条件成为东南亚地区最富裕的国家，一度是世界上最大的稻米出口国。此外，包括石油、天然气、柚木、宝石在内的丰富自然资源，也成就了缅甸这个富庶之国。据统计，世界75%的柚木出自缅甸，5380亿立方米的天然气储量也使得在能源价格攀升的今天，缅甸本来可以坐拥一笔巨大的天然气财富。

但现状是，2005年缅甸人均GDP仅有217美元，被联合国确定为世界上20个最不发达国家之一；原先在本地区引以为豪的劳动力素质，如今已经成为制约国民经济发展的瓶颈。而在周边国家经济增速普遍高企的背景下，缅甸的GDP年均增长率只有2.9%，是大湄公河流域经济增速最低的国家。

一国经济的落后，固然有诸多原因，但人为因素往往不可忽略，特别是像缅甸这样曾经富庶过的国家。在缅甸联邦1948年建国后，吴努总理试图将缅甸建设成福利国家，并因此推行“两年经济发展计划”，但政策最终失败。

奈温（Ne Win）将军1962年上台，结束了缅甸14年的议会民主制，其统治一直持续到1988年。在此期间，奈温领导的缅甸社会主义纲领党奉行“缅甸式社会主义道路”，其核心是将农业以外的其他产业国有化。这些政策造就了缅甸的贫穷。

1988年震惊世界的“八月风暴”导火索与今天如出一辙，食物短缺以及对经济状况的不满，导致学生和僧侣走上街头进行抗争。而刚刚过去的8月流血事件的起因是政府取消燃油补贴，造成高达100%的燃料价格上涨，并由此引发包括食物和其他生活必需品在内的价格高涨。抗议活动最初的领导者与1988年起义的领军人物同属一批人。

一面是高达21.6%的通胀率和接近90%的贫困人口，不到0.5%的国民收入用于教育，仅仅0.17%的收入用于医疗卫生；另一面则是国家40%的预算被用于军费开支，再加上停滞不前的回归民主之路，缅甸正在火山口上。

无力和解

1988年9月上台的军政府，被命名为国家法律和秩序恢复委员会(SLORC)，其领导人是苏貌（Saw Maung）将军。其任上宣布废除1974年的宪法，解散人民议会。军政府允许人民议会在1990年举行选举，缅甸“国父”昂山将军之女昂山素季领导的全国民主联盟（NLD）在大选后获得60%的选票和议会80%的席位，但这一结果没有受到军政府的承认，昂山素季本人因此被长期软禁。

作为缅甸民主力量旗帜般的人物，昂山素季在1991年获得诺贝尔和平奖。尽管军政府面临来自前联合国秘书长安南和东盟要求释放昂山素季的压力，但军政府依然在去年5月27日宣布，根据1975年的《国家保护法》，将昂山素季软禁的时间延长一年。该法案允许政府逮捕任何危害国家和平与稳定的人士。因此，是否释放昂山素季，已然成为标志缅甸军政府是否真心兑现回归民主、实现民族和解承诺的标杆之一。

实际上，军政府同以昂山素季为代表的民主力量之间的矛盾反映了缅甸国内所有主要的分歧和对立。军政府在缅甸的政治生活中扮演非常重要的角色，除了卫生部、教育部、劳工部和国家计划和经济部，内阁其他职位均由军方人士把持。此外，只有军方人士才被允许在有军方背景的公司中拥有股份，而后者构成缅甸国民经济相当重要的部分。

此时，原本简单的来自对经济不满的诉求转而添加了政治因素，而对政治民主的诉求成为民众同政府对立的中心。针对要求政治改革的呼声，军政府在1993年召集国民大会，宣布将由后者负责制定缅甸建国后的第三部宪法。但直到2004年5月，已经更名为国家和平和发展委员会（SPDC）的缅甸政府才下令召开第一届制宪会议，迄今不过举行了五次会议。今年9月3日通过的新宪法指导原则规定，四分之一的议席将由军方委任的代表占据；总统也应是军人；此外，军队可以自行编制预算，同时保留宣布国家紧急状态以及在必要时实施军管的权力。

显然，这样的宪法只是将军队干政的现实合法化而已，难以得到民众的支持。

令国内局势火上浇油的，是军政府在谋求民族和解、缓和民族矛盾上措施不力。作为一个多民族的国家，缅族约占该国5600万人口的68%，剩下的人口分布在另外134个少数民族中。尽管许多少数民族有各自的政党代表其利益，但军政府对这些政党多加掣肘，使后者的发展空间非常狭小。虽然大部分的少数民族武装组织同军政府达成和解，但相当部分只是流于形式，相互间的隔阂和疑虑尚未消除。

更重要的是，由于新宪法尚未出炉，目前没有制度保障少数民族的地位和权利。这导致民族武装分子同政府军的对抗此起彼伏。

此外，军政府缺乏必要的资金来帮助少数民族地区实现发展。由此造成的恶果，就是种植和买卖成为少数民族地区经济的支柱。统计表明，缅甸是世界上第二大鸦片生产国，其产量占全球的8%。而从鸦片中提取的海洛因占东南亚每年海洛因产量的80%。与犯罪相伴随的是艾滋病毒传播，强迫性劳工以及人口的贩卖。这些来自非传统安全领域的问题，不仅对缅甸自身的稳定和发展提出挑战，也对周边国家带来一定的影响。

重现“六方会谈”模式?

1988年“八月风暴”后，美国禁止同缅甸的金融业务往来，冻结缅甸军方在美的资产，禁止美国公民和公司参与缅甸资源开发项目等制裁措施。欧盟也在1997年取消缅甸在工农业品出口的优惠待遇。而国际性金融机构也向缅甸关闭除人道援助以外的融资项目。这些制裁措施，相当程度制约了缅甸经济的发展。

缅甸于1997年加入东盟。这是缅甸打破孤立走向国际社会的重要事件。根据亚洲开发银行的统计，缅甸2006年进出口贸易总额达到82亿美元。以单个国家计，缅甸近邻泰国是其最大的贸易伙伴，后者占缅甸总出口额的40%。其中天然气成为缅甸单一最大出口商品，来自缅甸的天然气产生了泰国20%的发电量。新加坡、马来西亚、中国、印度、俄罗斯也都在缅甸拥有相当的商业和投资利益。

此次流血事件后，上述同缅甸军政府采取接触政策的国家遭到莫大压力，要求制裁的压力与日俱增。实际上，鉴于缅甸军政府恢复民主的步伐缓慢，东盟从今年4月起决定不在国际场合就缅甸的人权纪录做辩护，使得后者更为孤立。将在今年11月于新加坡召开的东盟国家政府首脑会议提交的东盟首份草案，不顾缅甸的反对，决定设立人权委员会，就东盟成员国内部出现的违反人权状况提起审议。这部分打破了东盟自成立以来坚持的决策一致和不干涉成员国内部事务原则。

不过，东盟依然支持同缅甸进行对话解决危机的立场。在9月27日的东盟外长声明中，东盟支持联合国秘书长潘基文的缅甸问题特使进行的协调工作。此外，东盟也在草案中删除以驱逐或暂停资格的方式来惩罚成员国的条款。

除了东盟，其他在缅甸有经济和战略利益的相关方也对制裁持反对态度。以印度为例，出于打击其东北部地区叛乱武装、打击贩毒以及服务国家整体“东向”政策的目的，印度在1993年改变对缅甸军政府敌视和制裁的态度，开始奉行接触政策。政策的结果是两国在交通设施建设、能源开发和运输、通信线路铺设方面的合作。印度还向缅甸出口大量的军事装备，包括轻武器、坦克以及海上侦察机和防空火炮。印度外长穆克吉在联大会议期间同缅甸外长会面后表示，频繁使用制裁这样伤害性大的方式会起到相反作用，往往最后的受害者是平民而非执政者。

来自美国战略与国际研究中心（CSIS）的迈克尔格林（Michael Green）以及德瑞克米切尔(Derek Mitchell)在最新一期《外交》杂志上撰文认为，解决缅甸的问题，需要包括东盟、中国、印度、日本和美国在内的主要利益攸关方采取步调一致的行动，表达他们对一个稳定和安全的缅甸的关切。同时，制订有着明确指标的路线图。换言之，作者提出一种类似朝核问题“六方会谈”框架，将所有与缅甸相关的利益方拉到一起，通过彼此国内的缅甸政策调整，达到令后者实现国内局势稳定、和解、民主和发展的目的。