简论加强政府投资项目效益审计

当前政府投资项目管理中普遍存在预算约束软化、项目投资失控、盲目建设、资源浪费、资金运行效率低下等问题。审计机关要从服务宏观决策高度出发，积极开展政府投资效益审计，以推进财政支出改革，提高政府投资决策水平，促进政府投资的合理配置和高效运行。

一、加大项目建设前期工作的审计力度

当前，由于投融资体制改革进程缓慢，投资主体单一，投资管理机制不顺，职责不清，相关的法律法规还不完善等原因，致使政府投资项目中因决策不当和管理不善等原因而造成的投资效益低下、损失浪费现象严重。比如，有的项目前期论证工作做的不实，对社会发展速度和社会实际需求缺乏前瞻性；有的项目前期调查深度不够，数据收集和方案比选水平较低，决策方案下能适应市场条件变化，投资效益难以发挥。因此，在政府投资审计中，要切实加强项目的前期工作的审计力度。要着力发现项目投资决策中存在的问题，揭示其存在的体制性缺陷，明确决策各方的责任，促进各责任主体对项目前期工作的重视，提高项目决策与投资管理水平。建设项目前期工作主要包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计的编制和审批阶段。

二、全方位监督项目建设实施过程

在新形势下，投资绩效审计不能仅限于查处多少违纪违规问题，核减多少工程价款等层面，而应创新审计方式，在真实性、合规性审计的基础上，前移监督关口，强化实时跟踪审计，揭示并分析基本建设融资体制、项目建设经营管理体制、项目建设经营管理体制、项目资金管理、投资法律法规等方面存在的深层次问题。

(一)针对投资主体多元化的审计重点。近年来，国家在众多产业领域的基本建设投资中逐步向民间资本、境外资本开放。在该类资金来源多元化的投资项目中，应坚持一切有利于项目建设和尽早发挥效益的原则，一是重点审查是否存在因对各投资主体的权责利界定不清，导致资金拨付不畅，令出多头，影响工程建设进度和质量、造成损失浪费等问题；二是重点审查国有资本的安全和收益是否得到保障；三是重点审查是否存在片面追求个体利益而损害国家利益和社会公众利益的行为。同时，要揭示在投融资体制改革过程中遇到的新情况、新问题，并提出有针对性的管理措施和政策建议。

(二)加强对项目建设内控制度和外部监管的评价。规范完美的项目建设管理体制和制度是保证项目建设健康有序进行的重要因素，投资效益审计要对此予以重点关注，并为理顺项目建设内外部约束机制、改善项目建设外部环境发挥审计的特有作用。在项目建设管理方面，项目内部实施建设项目法人责任制、招投标制度、合同管理制度以及财务支付制度；项目外部则有监理制以及财政、建设、质监、环保、纪检等多个政府部门的监督检查。

(三)适当开展延伸审计。在以项目建设单位为审计主体的基础上，对与项目建设直接相关的单位进行延伸审计。除项目建设单位及项目建设监管部门外，勘测设计、工程施工、材料设备供应、工程监理、招标、造价咨询等市场主体也是政府投资领域中的重要组成部分，而且这些市场主体在所有制性质、管理体制、经营运作方式等方面都发生了巨大变化。因此，在投资审计中，根据项目实际情况适时对与项目建设有关的经济主体进行延伸审计，不仅有助于对项目建设单位财务收支情况的验证核实，还可使审计人员及时把握基本建设领域内诸如勘测设计收费制度改革，工程施工承包管理方式变革等新动态、新特点，为正确分析和解决基本建设投资中存在的问题提供思路，并从客观上促进相关市场主体责任约束机制的建立和完善，促使其不断提高工作质量和职业操守。

(四)坚持市场化的原则，做好工程造价审计。现阶段，建筑市场领域弄虚作假、高估冒算、损害国家利益的现象仍然比较严重。因此，搞好投资效益审计离不开对工程造价的核实。随着国际通行的工程实物量清单计价法的引入和推广，我国的工程计价定额制度也在酝酿着重大变革。工程造价审计应坚持尊重市场价值规律，一切从实际出发的原则，在进一步强化工程资料的审核和现场实地勘测相结合的基础上，及时把握因政策变动而调整的定额、取费标准；各类建筑材料价格的市场变动情况、新设备而引起的建设成本的变动情况。同时，加强对工程实物量清单计价方法、无标底招标等新兴事物的学习和研究。

三、加强政府投资项目的效益审计评价

政府投资效益审计的工作重点是确定投入与产出之间的关系，亦即对投资效益进行分析评价。但现阶段审计人员对政府投资效益要作出客观公正的分析评价还比较困难，其原因在于：投资效益和成本有很多是难以用市场价格或货币单位计量的；效益和成本往往不是直接地体现出来，有些效益是无形的：效益和成本往往具有长期性，甚至会影响到下一代或者更长的时间：不同的项目投资有不同的短期、长期效益。

因此，在当期的政府投资项目效益审计中，审计人员应根据投资审计的现实和投资审计的发展需要，依据逻辑推理和科学测定，坚持以下评价原则：

(一)客观性原则。坚持实事求是、客观公正的态度，从审计中实际调查和收集的统计资料出发；依据客观标准，对有关具体的财政基建投资项目进行客观的评价和估算，确保评价结果的公平、准确。

(二)全面性原则。由于政府投资建设项目涉及全社会各阶层的利益，对其进行审计评价必须坚持全面性原则。全面考察短期效益和长期效益，直接效益和间接效益、有形效益和无形效益、经济效益和社会效益、总量效益和结构效益等等。

(三)前后对比原则。前后对比是将政府投资项目实施前与项目完成之后的情况加以对比，以确定投资效益。审计过程中需要对投资实施前和实施后的相关因素是否发生变化进行对比，确定投资目标是否实现及实现的程度。

(四)定性描述与定量计算相结合的原则。在审计评价过程中，有些财政基建投资的执行效果是可以通过某些假设、权重和一定参数，用一定的计算公式，经数量演算得出定量计算的结果来衡量的，如经济效益状况；有些则不能用定量计算的结果进行衡量，如项目实施对生态环境的影响、民众的满意程度等，只能进行定性描述。单纯使用定量计算或者定性描述对财政基建投资效益进行分析评价，都会使评价结果不能全面、准确反映投资效果的真实情况，影响审计结果的客观、公正性。因此，定性描述与定量计算是政府投资效益审计分析评价中不可缺少的基础工具，二者必须紧密结合。

(五)通用标准与专用标准相结合的原则。在审计评价时，既要利用通用标准对投资效果进行整体评价和横向对比分析，也要根据不同类型、不同行业的特点，利用专用标准对投资效果进行个别评价和纵向对比分析。

四、积极创造条件，深入开展政府投资效益审计

(一)及时明确效益审计的法律地位，提升效益审计评价的权威性。目前的投资审计的实践中主要将审计的重心放在合法性和真实性层面，效益性审计的功能没有得到很好

的发挥。其原因除了目前我国合法性和真实性的审计任务仍然十分繁重外，还有一个重要原因是没有充分发挥法律对效益审计的指引功能，没有把投资效益的审计分析评价结果上升到法律层次。

(二)尽快建立科学规范的政府投资效益评价指标标准体系。全面、客观、公正地分析评价政府投资的效益，需要依据科学合理的评价标准，评价指标体系的科学规范性是保证政府投资效益审计评价质量的前提。我国当前在投资效益评价指标体系建设方面存在重要缺陷，如指标体系不完整、评价内容单一、评价指标滞后等，致使投资效益审计无法深入推进，大多数政府投资审计项目仅仅停留在财务效益审计方面，缩小了效益审计的范围，约束了效益审计的良性发展。如何结合我国财政基建投资的特点，建立一套合理、科学、有效的涵括宏观评价、综合评价、行业评价，既有经济效益指标、社会效益指标、生态环境效益指标，又有定量指标和定性指标的评价指标标准体系，是搞好政府投资效益审计的前提和基础。当然，如此庞大的评价指标标准体系的建立和更新任务主要应由国家和地方的宏观经济管理部门、行业管理部门来完成。审计人员也有责任通过反馈审计信息，督促相关部门及早将投资效益评价指标标准体系建立健全起来。

(三)逐步开展投资项目的审计信息收集和数据库建设。目前，我国包括政府投资在内的所有财政公共支出的效果评价数据库的建设几乎空白。各级审计机关应充分借鉴并吸收国外数据收集、处理和分析、利用的成功经验，结合现代计算机信息管理技术发展要求，主动与同级财政、发改委以及项目建设行业主管部门等机构加强沟通联系，逐步开展政府投资项目的审计信息收集和数据库建设工作。按照行业或项目类型，重点收集政府投资项目从立项决策、建设实施到生产经营或投入运行等全过程实际发生的各类技术经济指标和数据资料，整理建立成数据库。

(四)不断加强政府投资效益审计队伍建设，实施审计队伍的可持续发展战略。政府投资效益审计对审计人员的专业技能提出了更高的要求。对投资效益的分析评价不仅是政府投资效益审计的重点与难点，而且是搞好财政基建投资效益审计的关键。如果缺乏一批高素质的专门人才和一支知识结构优化合理的效益审计队伍，就不可能对投资效益进行全面、客观、公正的分析评价。因此，各级审计机关一方面要通过各种途径培训，大力培养大批高素质的效益审计专门人才，使审计人员不仅具有财务会计、经济管理和审计等知识，还要系统学习社会学、统计学和相关专门工程技术等知识，掌握系统论、控制论和信息论等现代科学管理方法和分析工具；另一方面，多渠道引进掌握丰富专门技术知识和先进科学技术方法的人才补充到效益审计工作队伍中来。

(作者单位：商洛市审计局)