激活“沉睡”的资源

2009年，江苏省新沂市委市政府统一领导，当地农商行、财政、农办、房管、国土、规划、法院等多部门协调配合，探索创新了“一权一房”抵（质）押担保融资方式（即农民“宅基地使用权抵押贷款”和农村集体“土地经营权质押贷款”）。通过出台专门的指导意见，成立专门的领导小组，并建立相关的配套机制、具体的操作办法和流程，该市突破了农村抵（质）押物匮乏的苑囿，有效化解了农民借贷难的问题。

政策配套，规范运作，全面推广

在“一权一房”抵（质）押贷款推广实施过程中，新沂市多部门密切配合，规范、协调合作。

政策配套。新沂市市委市政府出台《关于开展农村“一权一房”抵（质）押贷款的试行意见》，作为业务开展的坚强后盾；房产、土地部门负责房产、土地确权办证和抵押登记；财政部门按照贷款本金7∶1的比例设立风险基金，并按照每年放贷总额1%的标准给予银行奖励补贴；各镇成立土地流转中心，保证区域范围内产权流转并负责土地承包确权办证和质押登记；农办召集村镇代表，通过同意办理“一权一房”抵质押贷款决议；各村负责规范和完善承包土地流转形式；农商行出台专门的贷款管理办法并负责贷款的发放。

确权发证。对符合发证条件的，经过本人申请，由规划、国土、房管等有关部门办理手续，颁发农村集体土地使用权证（宅基地证）和房屋所有权证。

规范操作。一是严把贷款准入关口，由借款人所在地村民委员会、镇农经中心、农商行当地支行三级审核把关。二是严格贷前调查、贷时审查，认真审核把关土地租赁合同，对条款不清晰、标的不明确、手续不齐全的，督促规范和完善。三是进一步落实信贷人员的管户责任，加强贷后检查和跟踪管理，及早发现并处理问题隐患。

2010年3月23日，该市草桥镇农民施友传获得了江苏省首例8.6万元“一权一房”抵（质）押贷款。随后，“一权一房”抵（质）押贷款在新沂农商行16个乡镇营业网点全面推广。截至2013年3月末，该行已累放“一权一房”抵（质）押贷款2146户3.8亿元，贷款余额达2.3亿元，取得了较好的经济效益和社会效益。

“一权一房”抵（质）押融资遇障碍

首先，法律法规无支撑，银行投放有顾虑。尽管新沂市通过下发文件的形式，按照“地随房走”的办法，解决集体宅基地不能抵押的难题，明确集体土地住房抵押贷款处置的原则，农办也召集村镇代表通过同意办理“一权一房”抵（质）押贷款的决议，但由于缺乏更强有力的法律支撑，面对可能发生的法律风险，银行对“一权一房”抵（质）押贷款业务的大面积拓展难免有所顾虑，并在贷款营销过程中持审慎的态度。

其次，流转机制不健全，信贷风险再增加。一方面，目前新沂市农村土地承包经营权的价值是由镇农村土地流转交易中心（镇农经服务中心）来确定，相比专业评估机构的专业评估方法和标准，现行的价值评估模式精确率不高，偏离度较大。另一方面，受制于农村土地集体所有性质，加之缺乏功能完善、发育健全的产权交易市场和便捷高效的交易平台，一旦发生违约，“一权一房”抵（质）押贷款出现风险，土地承包经营权和宅基地所有权往往难以顺畅地通过流转变现抵债。

最后，补偿机制有缺失，银行可能损失大。由于“一权一房”抵（质）押贷款是近年培植的新兴事物和探索创新的新型产品，相关的财政扶持政策、保险分担机制尚未及时配套，导致分散“一权一房”抵（质）押贷款风险的手段不多。在同等的金融监管政策下，如果由银行独自承担“一权一房”抵（质）押贷款可能发生的绝大部分风险，必然在一定程度上影响银行扩大该类信贷投放的积极性，抑制该类贷款的进一步推广。

利好形势下的应对之策

首先，加强顶层设计，化解“一权一房”抵（质）押融资法律风险。修订、完善《担保法》、《物权法》、《土地管理法》等相关的法律条款，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保等权能，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，认同土地承包经营权和宅基地所有权抵押的合法性、有效性，有效扫除法律障碍，打消金融机构的思想顾虑。

其次，完善配套机制，疏浚“一权一房”抵（质）押贷款通道。积极推进农民财产权抵押、担保、转让，加强机制配套，建立健全农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。一是引入相对独立的第三方，建立科学的资产价值评估体系。二是搭建公开化、市场化的土地承包经营权和宅基地所有权流转交易平台。三是逐步探索建立价格协调、利益联结和纠纷调解机制。

最后，实施政策倾斜，推动“一权一房”抵（质）押融资方式普及。一是实施差异化监管政策；二是保险业主动担责；三是政府财政进一步增加该类贷款的风险补偿基金，明确补偿流程。