复议渠道研究论文

内容提要：行政复议是解决行政争议化解社会矛盾的重要渠道，但现实中存在行政复议渠道不畅的问题，作者通过对问题存在原因的分析，提出解决渠道不畅的办法。

关键词：行政复议渠道畅通思考

随着改革的深入，行政争议数量在我国日益增多，这是社会利益格局日益多元化和复杂化条件下，社会各方利益诉求碰撞的必然，也是公众公民意识觉醒跟政府职能转变互动的结果。能否有效预防和妥善解决行政争议，关系到群众的切身利益，关系到社会的和谐稳定，关系到巩固党的执政地位，因此应当高度重视。行政复议是解决行政争议化解社会矛盾的重要渠道，是维护人民群众合法权益的重要途径，是加快建设法治政府，构建和谐社会的重要环节。畅通行政复议渠道意义重大，但现实中行政复议渠道不畅的问题却不容忽视。

一、复议渠道不畅的问题及原因

根据国务院法制办的调查统计，2006年，全国31个省、自治区、直辖市(以下简称省区市)和有行政复议职责的国务院部门合计收到行政复议申请91667件，其中受理81197件；全国共发生52792件行政诉讼应诉案件；经过行政复议的应诉案件13842件，占行政诉讼应诉案件总数52792件的26.22%，占行政复议申请数91667件的15.1%，占行政复议案件受理数81197件的17.05%。以上数据显示，我国经过复议的行政争议，80%以上都能得到化解，有70%以上的行政纠纷未经过行政复议就直接进入了行政诉讼。前者表明，用好了行政复议这条“民告官”渠道，大量的行政争议确实是没有必要进入司法程序的；但后者也说明，老百姓放着好处多多的行政复议不用，而直接向法院提起行政诉讼显示了行政复议渠道不畅的问题。并且还有相当一部分行政争议仍游离于行政复议和行政诉讼的法定渠道之外，给政府形象带来不利影响。不少行政机关仍陷于应付、忙于应对行政诉讼的被动局面。究其不畅的原因，有以下几方面：

1、领导不够重视，认识不到位

迄今为止，一些地方和部门对复议工作认识上还存在偏差，对利用行政复议程序解决行政争议的职能认识不到位。有的行政机关认为复议工作是自找麻烦；有的认为行政复议是一项软指标，可有可无；甚至还有的认为办理行政复议案件是政府法制机构的事情。认为经济和业务工作是硬任务、依法行政是软任务，因而“欺软怕硬”，最多把行政复议工作当作一般行政事务应付。因此，行政复议化解矛盾、促进和谐的功能难以正常发挥。

2、公众不了解，群众不信任

广大群众对行政复议制度不了解，不知道运用这一渠道解决行政争议。并且很多公务员甚至律师都曾向笔者问询行政复议制度的一些简单问题，可见行政复议制度的社会基础是何等薄弱。而一些知道这一制度的又不信任：一是认为行政复议是“官官相护”，不相信行政复议机关能秉公复议；二是行政相对人思想有顾虑，怕行政机关报复，宁愿吃点亏，也不愿轻易得罪行政机关；三是行政复议在实践中没有做到公正、公开、简易、高效，行政相对人不到万不得已，一般不愿提出行政复议。

3、机构不健全，人员不到位

很多地方没有设立专门的行政复议机构，有的复议办与法制科合署办公，没有专职复议人员，行政复议案件由一般行政人员兼职办理。以贵州省来看，全省9个地区88个县市，单独设有行政复议机构的仅有27个，共有行政复议人员138个，其中专职行政复议人员只有60个。与同级法院比较看，各级政府行政复议人员均远远少于法院行政庭人员。很多基层政府没有专职行政复议人员，而基层法院行政庭一般有3－4人。2004年至2006年全省市县政府行政复议机构办理的行政复议案件（5023件）与行政复议人员数（138人）相比，人均办理案件为37.4件。同时期内，全省法院系统共受理行政诉讼案件4414余件，与行政审判人员（247人）相比，人均办理案件17.8件，两者之比为2:1。以省政府行政复议机构和省高级人民法院办理案件相比较，2004年以来省政府法制办共受理196件行政复议案件，人均办理案件是49件，而省高院行政庭共受理203件行政诉讼案件，人均办理案件是29件，两者之比为1.7:1。而法院行政庭办理案件还有立案庭、执行庭等分担部份事务，行政复议工作人员不仅独立承办，反而还要承担其他方面的繁重工作。可见，法制工作机关工作人员配备远远不能适应日益繁重的复议工作需要。

4、复议人员素质不够高

在现有的为数不多的复议工作人员中，却又存在着素质不高、专业化不够的尴尬问题。直到目前，我国尚没有法律法规对行政复议人员任职资格作出规定，我省虽然率先制定了复议人员资格管理办法，但由于工作需要和现实状况，往往无法达到要求。且市县政府法制机构设定的时间不长，工作人员大多是新调入或新招录的，掌握的法律知识和实际办案能力还不能适应新形势下工作的需要。而行政复议工作是一项专业性很强的工作，承担这项工作，不仅需要精湛的法律知识，还需要较强的法律素养、法治理念。实践中行政复议案件种类繁多，牵扯面广，技术要求较高，因此复议工作人员如不具备很好的法律修养，很难胜任复议工作，必然制约了行政复议工作的开展。

5、经费难保障，办公条件差

实际工作中，由于经费不落实，行政复议工作无法正常开展。特别是县级政府的行政复议以农村案件为主，交通不便，工作难度很大，行政复议案件的数量和质量受到制约。在贵州省的市、县两级政府法制机构中，市级政府法制机构的行政复议专项经费大部分没有落实，县级政府法制机构落实行政复议专项经费的也仅有10个县。2006年全省行政复议专项经费总共仅有34万元。从办公条件来看，除贵阳市外，其他地区都只有1至2间办公室。县级政府法制办的办公条件就更差，1间办公室既要办案、又要接待，还要管理档案。有的地方没有必备电脑、传真机等办公设备。“巧妇难为无米之炊”，没有硬件的保障，行政复议工作难以开展，法治政府的构建难以推进。

6、不愿当被告，不愿惹麻烦

行政复议人员不同程度地存在怕得罪人、怕麻烦、怕当被告的“三怕”思想，对复议工作采取消极应付的态度。《行政诉讼法》规定复议机关改变原具体行政行为的是被告，由于复议机关不愿当被告，受理案件等于自找麻烦，无事找事，所以收到申请后，不论对或错多采取维持的办法，免当被告。并且，在人少事多的状况下，多一事不如少一事，以免费力不讨好。

上述问题的存在导致相对人在选择解决行政争议的途径时，宁愿去找关系、找等非法定的、柔性的救济途径而不愿求助于行政复议这一法定的、刚性的救济途径；在可诉可议的情况下，宁愿选择行政诉讼这一收费的、繁琐的法律途径而不愿选择行政复议这一免费的、简便的法律途径。长此以往，后果严重。一方面，行政复议的层级监督力度不断地削弱，行政复议工作将会停滞、萎缩，行政复议制度将形同虚设；另一方面，老百姓对行政复议的信任度降低，导致行政机关的公信力下降，不利于我省法治政府的建设。

二、畅通行政复议渠道的对策

由于复议机关自身条件和目前现实状况的限制，日益艰巨的复议工作任务成了复议机构难以承载之重，时常显现“心有余而力不足”。为了切实解决上述问题，畅通行政复议渠道，加快我省依法行政的步伐，提出如下建议：

1、强化宣传，提高认识

开创行政复议工作的新局面，需要社会各界的理解、支持和参与。因此，要拓宽宣传渠道，加大宣传力度，使行政复议制度深入人心，营造人人关心和支持行政复议工作的良好氛围。通过宣传，要让市民广泛深入地了解复议制度，提高行政复议的意识，并能运用行政复议手段维权，切实解决好行政管理相对人“不知告、不会告”的问题。

加强宣传的关键是对广大机关干部尤其是领导干部宣传，实践中的问题更多是领导及机关干部不理解不重视而造成的。要使他们认识到：行政复议既是“德政工程”也是“民心工程”。搞好行政复议工作，是我们的本职工作，是贯彻落实中办国办27号文件精神的要求，是实践“三个代表”重要思想的体现，是构建和谐贵州的客观需要，从而将做好行政复议工作化为自觉行动。同时，建议将行政复议工作纳入各级政府的绩效考核体系。

2、落实办案人员，改善办案条件

健全复议工作机构、落实复议人员，是顺利开展行政复议工作的保证。以目前我省行政复议机构和复议人员的状况，是无法有效完成这项工作的。因此，一方面，切实落实复议办案人员，特别是基层政府复议机构和复议人员。根据《行政复议法》的规定，结合本地本部门情况，确保复议办案有两名以上熟悉法律知识、业务知识的专职人员；另一方面，各部门要依法保证办理行政复议案件的基本条件，诸如办公设备、交通工具以及复议经费等。

3、建立配套制度，规范办案行为

为了加强对复议机关案件受理的监督，促使复议人员公正地办案，建立和完善监督制度。根据各地的实际情况进一步建立和完善行政复议的集体讨论、工作责任、重大案件备案、听证、和解、定期报告、行政复议意见（建议）书、考核、培训以及表彰等方面的工作制度，以适应新形势下市县行政复议工作的要求。

4、加大培训力度，提高复议人员素质

随着社会的发展，行政复议涉及的领域逐渐拓宽，疑难棘手案件日益增多，对办案人员综合素质的要求亦随之提高。为了建设一支政治强、业务精、作风硬的复议队伍，一是加大对全省的复议人员的培训力度。每年制定培训计划，扩大培训覆盖面，讲究培训的质量，杜绝走过场，真正提高全省复议人员的办案水平。二是组织复议办案人员旁听行政案件的审判。通过旁听，使复议办案人员能熟悉庭审程序，掌握答辩技巧，提升应变能力，提高应诉水平。三是严格行政复议人员准入制度，以切实提高行政复议队伍的整体素质。

通过以上措施，畅通行政复议渠道，加强行政复议工作，引导人民群众以理性合法的方式表达利益诉求，将相当一部分行政纠纷解决在初发阶段，化解在基层，减少群众集体上访，特别是非正常上访。充分发挥行政复议制度及时化解社会矛盾、解决行政争议、促进经济社会发展、维护社会稳定的功能作用。