探讨农村宅基地退出机制的建立

【摘 要】我国土地管理中宅基地退出机制缺失，造成了大量的土地资源闲置和浪费，是导致目前中国农村宅基地利用存在问题的根本原因，阻碍我国城市化战略的实施。研究农村宅基地退出机制，是保护农民财产权益、提高土地资源综合利用以及确保我国城市化战略的顺利进行的迫切需要。建立以激励机制和约束机制为核心的宅基地退出机制是改革和完善农村宅基地使用管理制度的重要方面。

【关键词】农村宅基地；退出机制

1、引言

据统计随着我国工业化和城市化的发展，已经约有2亿-3亿农民从农村转向城市就业、居住。随着城市化浪潮的推进，将有更多的农民离开农村进入城市生活，要妥善处理这部分人使用过的宅基地，必须尽快建立宅基地退出机制。完善的宅基地退出机制不仅可以优化资源配置，合理利用土地资源，还可以盘活农民手中的宅基地资产，对于耕地保护、宅基地管理以及建设用地需求和农民增收都有积极的作用。

2、农村宅基地机制现状及问题

随着我国市场经济体制的发展，土地资源供求矛盾日益突出，农村宅基地问题成为公众、学者、政府共同关注的话题。由于中国没有对宅基地专门立法，《土地管理法》对集体土地收回问题的界定也并不清晰，致使宅基地只有进入机制，而缺乏退出机制。农村废弃宅基地面积不断扩大，不仅占用耕地，更严重制约新农村的规划和建设，造成了大量的土地资源闲置和浪费，阻碍我国城市化战略的实施。农村宅基地退出机制的研究已经成为推进土地制度改革，建立健全我国土地市场面临的重要问题，关系到“三农问题”的解决，同样也关系到我国新农村的建设，因此我国社会经济发展对农村宅基地提出了更高的要求。

现行的土地管理法律、法规与政策主要是对新增宅基地的审批管理，而对闲置宅基地如何消化处理、退出等缺乏实施细则。关于宅基地流转的产权主体、退出机制等缺乏系统的制度规范。由于政府强制征收宅基地的价值补偿标准单一，村庄集中整治整理的市场补偿规范缺失，而且缺乏有效的农民宅基地退出激励处罚市场机制，所以“一户多宅”、超标超占并不能彻底消除。基层土管所工作人员往往人手不够、执法手段薄弱，对未批先建、少报多建、私自扩建、随意调换等难以做到及时发现、跟踪管理。

3、退出机制问题的原因分析

3.1 法律的限制性规定

在承认农民拥有其房屋私有权的前提下，我国相关法律法规首先规定了宅基地的所有权归属：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”同时，严禁城镇居民在农村购置宅基地，宅基地的转让须为房屋所在地本集体经济组织成员及使用权不得抵押等规定。因此，这种建立在使用权基础上的所有权，既不利于对宅基地使用权的保护和珍惜，又不利于对农户房屋私有权的尊重和财产权的实现。

3.2 宅基地的福利性质

为了推动我国独立工业体系的建立和维持较低的城市建设费用，必须减少不必要的人口流动，给予农民宅基地使用权的成员属性、无期限性以及取得的无偿性。然而，在市场经济和城市化进程的冲击下，这种由特殊时代所形成的暂时均衡的二元结构被打破。农村剩余劳动力大量迁移、城郊“小产权”房现象突出、农村空置房增加等充分表明原有结构已失衡，并产生了诸多的社会矛盾。造成这些现象的根源在于仍然沿用了传统的思维模式，对福利性质的理解存在着片面性。不能历史地区分原有宅基地与新建宅基地的福利属性，将福利性质扩大化，不利于对农民财产的保护；更未辩证地区分宅基地的生产属性和生活属性，人为割裂城乡房产的趋同性。

4、退出机制建立的目标与思路

4.1退出机制建立的目标

建立农村宅基地退出机制必须以保障农户对宅基地的合法权益，不增加合法占用宅基地农户的经济负担为基本前提。退出机制建立的基本目标是通过政策引导让有条件的农户主动放弃现有的宅基地或申请要求，从而彻底改变中国城市化推进过程中城镇建设用地与农村宅基地两头增加的不合理现象。具体目标分三个层面：一是促进目前农村宅基地利用过程中存在的面积超标、违法占用及一户多宅的宅基地退出；二是促进已在城镇就业并稳定迁移的原农户占用的闲置或粗放利用的宅基地退出；三是促进农户主动放弃合法宅基地申请。

4.2 退出机制建立的思路

作为理性经济人，为追求个人利益最大化，农户一般是不会主动放弃合法申请、继承、转让乃至非法占用的已有宅基地，宅基地使用权人宁愿空置住房也不愿意退还宅基地。建立农村宅基地退出机制的基本思路就是要建立起能促进农户主动退出宅基地的激励机制和约束机制，随着这些机制的实施，农户有自愿退出宅基地的需求。从动力机制层面上理解，就是要形成宅基地退出的引力机制、推力机制和压力机制。通过引力、压力和推力三力协同作用，促进农村宅基地申请及利用过程中问题的解决。引力机制建立从两个方面入手：一是建立农村宅基地退出收回补偿制度，对退出现有宅基地进行合理补偿；二是建立多元化的农村住房保障体系，促使农户自愿放弃宅基地申请。压力机制建立的基本途径是建立宅基地有偿使用制度、增加保有环节的税费负担，使得持有宅基地的成本高于收益，促使其主动退出宅基地。推力机制建立的基本途径是结合新农村建设，通过实施农村宅基地整理、置换、复垦工程，主动推动农户退出宅基地，加快农村宅基地退出。

5、农村宅基地退出补偿制度的建立

宅基地退出补偿是为了建立一项引力机制来合理地引导农户自愿退出宅基地。补偿的对象根据宅基地退出的不同情形分为以下几种：一是自愿退出宅基地到城镇买房或自愿退出宅基地住农村集体建设公寓房的农户；二是“建新拆旧”过程中，愿意使用低于规定面积标准的宅基地的农户。

建立农村宅基地退出补偿制度是以当事人取得宅基地的合法与否为前提，对于取得不合法的，原则上应当无偿收回。补偿制度建立的核心是制定国家、村集体、农户三方均认同的补偿标准及补偿方式。合理的补偿标准应当是基于宅基地的住房保障特点，以宅基地使用权人放弃宅基地在城镇或社区新村获得相当住房保障为标准。对于放弃宅基地的土地使用者在城镇已有住房可以按换房的市场价格进行补偿。如果宅基地流转能够开放，则可直接以市场价格作为补偿标准。同时，从激励农户主动退出宅基地及农户长远生计考虑，还需从社会保障、就业等方面出台政策，将置换农户统一纳入城镇社会保障体系。

6、小结

探讨宅基地退出机制的建立与运行，离不开相关配套政策的支撑，一是需要建立类似于城镇土地收购储备制度的农村宅基地收购、储备体系；二是需要建立政府的农村宅基地基金，保障对宅基地实施收购、整理及退出补偿等的巨大资金需求；三是需要按照城乡统筹的基本要求，建立健全“两种产权、一个市场、统一管理”的城乡统一的土地市场体系。

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