破解城中村改造困局

城中村是城镇化过程定历史阶段的产物。这些城中村已经被城市建设用地包围,但在空间形态、土地权属、户籍管理、经济体制等方面,仍然保留着农村模式。多年来,城中村在解决失地农民社会保障、承接进城务工人员等方面发挥了一定的积极作用,但人居环境差、公共设施和基础设施配套不足,城市管理薄弱,存在公共安全、社会治安等诸多隐患,严重影响了城市形象和城市整体功能的发挥。随着城镇化进程的加快,暴露出的问题越来越多。然而,多少年来城中村改造喊得多、做得少,困难重重,难以实施。开展城镇面貌三年大变样工作以来,河北省11个设区市普遍加快了城中村改造步伐,城中村改造势如破竹,成效显著。一年多来的经验表明,做好城中村改造应当把握好以下几个方面:

一、扩大农民的知情权

当前,城中村农民在拆迁补偿方案上相互攀比,要价过高,很大程度上是由于知情权不够造成的。要进一步完善城中村拆迁改造的组织形式,全面推行拆前听证,扩大城中村农民在拆迁改造中的知情权。首先,要告诉广大农民城市规划确定的用地性质和开发强度。其次,帮助农民算好账。容积率既定,地块面积既定,房子就只能盖这么多,如果大家所要的拆迁补偿过高,可能就没有开发商参与开发建设,自己的居住环境就没法改变。在扩大农民知情权的同时,如果各市能够进一步加强对城中村拆迁补偿方案的指导,适当降低城中村拆迁补偿成本还是能够做到的。

二、城中村改造与优化城市用地布局相结合

相当一部分城中村处于城市的中心区或者历史风貌地区。大城市的中心区由于城市职能过分集中、土地开发强度过高,需要在规划建设过程中逐步疏解,以缓解空间拥挤、交通拥堵的压力。历史文化名城城市,为保护城市的传统风貌,需要对开发建设的高度、体量、容积率进行严格控制。在这些地区,如果城中村改造采取就地平衡的方式,势必与城市用地布局调整的方向相背离,不利于完善城市的整体功能。解决这一问题,一是建议各城市政府特别注意引进品位一流、业绩优秀、实力雄厚的战略投资者参与城中村改造,对相邻的城市重要地段进行集中成片的开发建设,在保证城中村开发建设品位的同时,实现城市用地布局的优化调整。二是建议各城市政府把城中村改造项目和新区开发的项目统筹运作,打捆进行招拍挂。三是要切实加强城中村改造的规划管理,严格依照城市总体规划、分区规划确定的功能分区进行改造,严格依照国家技术规范和控制性详细规划确定规划设计条件,切实保证城中村开发建设的空间环境。

三、积极探索城中村改造新模式

在近年来城中村改造的实践中,各地采取了不同的拆迁安置和开发建设模式,归纳起来主要有四种:一是村集体以城中村改造的名义,自行组织开发建设。除部分土地用于安置村民住宅以外,规避土地和房地产市场管理,对其余土地进行变相的房地产开发,向社会出售。这种模式虽然有利于调动村集体和村民城中村改造的积极性,但既违反国家的土地和住房政策,又造成低水平的重复建设。二是农村集体经济组织实力比较强的城中村,自行组建开发企业进行改造。三是由开发企业独资或者由开发企业和农村集体经济组织合资合作,进行城中村改造。四是名义上由土地储备机构实施拆迁,实际由土地储备机构委托开发企业垫资拆迁,开发企业、土地储备机构和被拆迁人签订拆迁补偿安置三方协议,形成净地后通过招拍挂出让,出让后再用土地出让金支付原开发企业垫付的资金,获得土地使用权的新开发企业自行组织开发建设。上述四种模式,普遍存在一个严重的弊端,就是在城中村改造过程中政府没有真正能够实现土地收储,不利于合理把握市场上的土地投放量,不利于持续促进城中村改造,不利于从根本上改造城市环境。为此,我们建议积极探索新的城中村改造运作模式:实行政府收储后统一拆迁安置,净地招拍挂后由开发企业进行开发建设。这种模式有利于在当前形势下加快城中村改造步伐,加快城中村的拆迁安置和实现土地收储,也有利于政府合理把握开发建设的节奏,实现村民赢环境、开发商赢利润、政府赢形象。

四、城中村改造要实现四个转变

城中村改造是一项复杂的系统工程。空间形态的转变是城中村改造的基础,但城中村改造绝不是单纯的空间形态转变。在城中村改造过程中,必须统筹解决好村民住宅的补偿安置、村民就业和生活来源、村民生活的社会保障、集体经济积累的合理处置等四个方面的问题。广州在本世纪初的城中村改造,就是首先解决这些城中村改造的关键问题,先改制后改造,合理确定村民住宅补偿标准,采取留地和政府扶持等多种方式解决村民就业与生活来源,统一将城中村居民纳入社会保障范畴。其中很重要的一条,就是推行农村集体经济组织资产股份固化,保留村民在集体经济组织中的分配权,解除了农民城中村改造的后顾之忧,形成了有利于改变城乡二元结构的新机制。承德的雹神庙村拆迁改造速度很快,在很大程度上也得益于这四方面关键问题解决得好。

城中村改造在实现空间形态转变的同时,还必须推进农村集体土地向城市国有土地、农民身份向市民身份、村委会向社区居委会、农村生活方式向城市生活方式的转变。

解决好四方面的关键问题,同步实现四个转变,涉及经济体制改革、国土资源管理、户籍管理、基层政权建设、劳动就业和社会保障等各个领域,必须在城市政府的统一领导下,组建一套专门班子,形成一套完整的改造规划,并区别不同情况,在政府指导下做到一村一策。

五、合理把握城中村开发建设目标

必须合理把握城中村改造的目标,将城中村改造的任务准确界定为完成房屋拆迁、村民安置和土地收储。当然,部分城中村也要全面完成开发建设。在拆迁上要势如破竹,但在开发建设上要合理把握节奏。首先,要根据市场需求,合理确定收储土地的市场投放量。拆出来的土地,能储备的就储备,能出手的就出手,集约性投放。对优质的土地资源不要急于出手,适当开展招商引资。其次,要注重提升建设质量和品位,提高规划设计水平。要选择优质的开发商和战略投资者,不要小打小闹。一时不能建设的,要敢于和善于“留白”,拆出来的土地如果当时没有合适的项目,可以不花太大代价进行整治,先行绿化,“留白”也是落实科学发展观的重要体现。如果在2010年之前,我们能够完成80%的城中村改造,只要运作得当,除必要的安置用地外将腾出90平方公里(13.5万亩)左右的建设用地,相当于河北省一年的农用地转用计划指标,可以极大地缓解今后一个时期城市建设用地计划指标紧张的局面,为大变样、上水平、出品位奠定坚实的基础。

作者:朱正举为河北省建设厅厅长