西安城市综合管理改革途径探索

在发展经济的同时，最大限度地满足居民生活需求，实现西安经济发展与居民需求的和谐统一。为此，我们要要响应党的十号召，继续深化西安市行政体制改革，采取有效的机制加强城市综合管理，提升各级政府管理社会的能力和水平，加快城市建设步伐，促进和谐社会建设。

党的十报告强调了继续深化行政体制改革，以建立中国特色社会主义行政体制为目标，“深化行政审批制度改革，简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”[1]报告对加强综合城市管理提出了新的要求、作出了新的部署，政府应进一步推进部门体制改革，健全部门职责体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

近年来，在西安市建设国际化大都市的定位背景下，随着经济的快速发展，一些长期积累的问题逐渐显现，成为影响和制约和谐西安又好又快发展的“瓶颈”，所以迫切地需要依靠深化行政管理体制改革、加强城市综合管理来促进西安和谐社会建设。

一、西安城市综合管理现状

改革开放以来，随着西安市社会主义市场经济的不断发展，城市化水平不断提高，市民生活水平迅速提高。但现阶段城市基础公共服务管理还是存在矛盾，基础设施现状和公用事业的发展还落后于城市化发展的需要。因此，经济发展与高速的城市化之间的差距加重了城市综合管理的压力，给政府管理带来很多问题。部分网友总结出西安市“十大顽疾”和“火车站十大乱象”，被称为西安“双十乱”。2010年8月10日，西安市市委、市政府召开集中整治“双十乱”现象动员大会，拉开西安市集中整治“双十乱”的序幕。“双十乱”已经成为西安市的“牛皮癣”，严重影响了西安市的形象和建设和谐社会的进程。占道经营、疯狂渣土车等都是城市管理中呈现的问题。

以新城区为例，每周开展2次集中整治，对群众反映强烈的非法占道早市进行了取缔，先后取缔了非法占道早市2处，东一路、长乐西路、西京医院、康复路等地区出店经营28家，暂扣三轮车15辆，手推车7辆，非法机动车11辆。同时，加强建筑工地和渣土车管理，全区9个出土工地8个已安装自动冲洗设备、4个已安装监控设施，并投入使用，另外，5个建筑工地的监控设备正在安装之中。对全区的3家清运企业资质重新审定后，对所有渣土车及驾驶员按照“一车一档、一人一档”的要求建档造册，建立车辆档案402辆，驾驶员档案430人，加强夜间检查查处各类渣土车交通违法行为595例，扣查渣土车28辆。

二、西安城市综合管理存在的问题

1. 职能范围不清

以渣土车为例，在2011年底引起了广大西安市民和市政府的关注，从西安市2011年媒体报道统计数据来看，就有51人因拉土车违规违章营运而不幸遇难。渣土车如此疯狂，究竟是什么原因导致的？拉土车的运营资质需经由西安市园林部门审批，而渣土清运是由城管部门管理，车辆违章是交通部门监管，权责分散是导致渣土车问题难以根除的根源。加强城市综合管理、深化行政体制改革是势在必行的。“城管执法处于城市治理的末端，直接面对的是繁杂的社会矛盾，承担的是政府执法职能中最艰难的部分，也是社会矛盾的综合聚焦点。”[2]因此，积极加强城市综合管理执法工作，对于深化行政管理体制改革、明确政府权责、转变政府职能、构建和谐社会具有重要的现实意义。2009年6月25日，国务院新闻办正式消息宣布，《关中—天水经济区发展规划》获得国务院批准，西安“打包”获批的一系列政策十分引人注目，包括国家统筹科技资源示范基地、综合保税区、增开大量国际航线、国家加大对大项目的财政支持力度、投资引导等。同时，国务院批复并赋予西安一个全新的定位：国际化大都市。对于西安而言，这可能是城市扩大区域影响力的新动力，西安迫切需要提升城市的综合实力，才能把握这次机遇获得有效的长足发展。

2.相关机构间协调机制不顺畅

城管执法机关行使的行政处罚权大都是从其他机构分离出来的，这就产生了同相关部门的协调与配合的问题，协调、配合不好就会影响城管执法的工作效率，相对集中行政处罚权制度的优势也难以显现。城管作为主体执法机关与其他有关职能部门之间存在普遍的信息沟通渠道不通畅，指导、监督工作不协调等问题。如工地夜间持续施工造成噪音扰民问题，城管执法人员接到市民投诉后到达现场，发现施工方持有夜间施工许可证，建委作为发证机构与城管执法机关未及时进行信息共享所致。有的部门虽然表面配合，实际上是面和心不和，采用的方式是找各种借口不配合工作。更多的时候是问题出现后相互推卸责任。形成有利大家争、无利都不管的局面。如城市道路保洁，执法局承担着渣土运输车辆的沿途洒落泥土的处罚权工作，环卫处承担着道路的保洁工作。一旦出现道路污染，环卫处说执法局没有对违规车辆进行处罚或处罚力度不大，导致渣土运输车招摇过市、目无法规，沿途随意洒落泥土，破坏道路卫生。执法局却怪环卫处清扫泥土不及时，保洁不到位，从而影响市容市貌。部门之间的权力相争各有各的依据，结果是公说公有理，婆说婆有理。加上市委、市政府没有成立专门的协调机构，使得部门权力相争难以协调。

三、西安城市综合管理改革途径探究

加强西安城市综合管理就是要以建立中国特色社会主义行政体制为目标；响应十的号召、深化行政体制改革；不断提高政府自身公共管理与公共服务的能力，优化城市综合资源；建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。行政管理体制改革涉及社会领域的方方面面，政府应加大力度，大力推进重点部门、重点岗位的改革步伐。

1.坚持依法行政

行政管理如果没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会程序，就不能有良好的治理。鼓励西安市民广泛参与公共治理，推动城市与社会、政府与公众的互动，实现公共关系的理性化，最终实现和谐西安。“依法行政是社会主义民主政治的基本要求，是依法治国的关键。”[3]按照推进依法行政、建设法治政府的要求并结合西安市城市综合管理的实际，在新形势下城市管理人员必须树立依法行政的科学发展观念。

2.坚持以人为本

人的因素决定着组织的成败，城市是由人组成的，以人为中心的改革，就是改革行政人员的知识、技能素质。促进行政人员的全面发展将会成为西安行政管理体制改革的出发点，特别是改革行政人员的服务态度、行为以及群体的行为，以便达到提高行政效能的目的。大力构建和谐西安，就应以满足市民的物质精神需求作为和谐发展的首要目标，提高西安市民生活质量，保障市民的各项权益，让改革发展和现代化建设的成果惠及全民。

3. 转变政府管理理念

党的十报告中指出深化行政审批制度改革，简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。这为西安政府行政改革提供了指导要求及改革方向。以市民为本位，转变政府管理理念，将全心全意为人民服务确立为政府服务宗旨。

4.提高公共服务均等化指标

指出要维护社会公平正义的转变，现实生活中社会不公正现象日趋严重，公共服务失衡严重，导致负面效应的产生，为构建和谐西安，西安市政府应以公共管理部门为核心，完善公共服务职能，提高公共服务均等化指标。在基层公共服务领域政府应尽可能地满足人们的基本物质需求，尽可能地保障市民享有同样的权益。政府应逐步完善公共服务体系，提高公共服务水平，确保市民人人享有公平公正的基本公共服务产品，推动社会公平正义转变。将政府的机构改革与公共服务产品优化结合起来，合理配置公共服务资源，为市民提供有保障的公共服务产品。

5. 调整政府权限

政府对社会事务治理，是政府与企业、政府与社会、政府与公民之间互动的过程。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全政府职责体系，规范垂直管理关系，加快推进事业单位分类改革。西安市推动事业单位改革，给予行政管理体制改革有力的支持，确保公共服务的高效，同时推动发展，促进西安和谐。

6. 完善西安市政府公共服务运行体系

加大政府的公共管理服务职能，健全民主科学的决策机制，必将成为行政管理体制改革的重点。西安市政府在行政体制改革的过程中，首先要解决人民群众最关心、最需要了解的矛盾和问题，各个执法主管部门要把握住与市民经济、社会及生活权益相关的，易出现不公正的重点、难点问题，敢于面对问题，实在解决问题，要有求真务实的态度。要做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，才能更好的构建和谐西安。

7. 加强社区建设和管理

构建和谐西安、提高政府公共服务管理能力的关键点是，民主决策制度不断完善，社区职能扩大化，社区在政府日常公共服务管理中的地位不断提升。社区通过民主管理、民主监督、民主决策，日益成为西安市政府民主自治、综合管理的一个重要载体。改善和完善社区民主监督体制，加强对政府权力的监督和制约，权责一致、分工合理、科学民主决策、执行顺畅、监督有力是行政体制改革的总体目标。政府可将部分公共服务职能交予社区承担，社区居民间互相了解，积极参与管理，优化社区资源，化解社区内部矛盾，提高居民生活质量、幸福感与归属感。

十报告指出行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，经济繁荣是西安构建和谐社会的前提和条件，我们要以经济的长足发展做为基础，建设和谐社会就有强力的支撑。坚持全面、协调、可持续的科学发展，要以建立中国特色社会主义行政体制为目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开；简政放权、推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变；建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

参考文献：

[1].坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗（十报告摘选）[J].天津科技，2013，40（1）

[2]马怀德、车克欣.北京市城管综合行政执法的发展困境及解决思路[J].行政法学研究，2008， （2）

[3]曹现强、王佃利.行政管理学[M].清华大学出版社，2011，（8）

作者简介：

袁林（1989-），女，陕西西安人，西安理工大学硕士研究生，研究方向：马克思主义行政管理。

（作者单位：西安理工大学；陕西 西安 710054）