论民族区域自治法配套立法――以青海省为实证

【摘要】本文就青海省关于民族区域自治法配套法规实施现状展开讨论，对配套法规实施过程中存在的问题并分析其原因提出针对性的建议和对策。

【关键词】民族区域自治法 配套法规 制定情况

一、《民族区域自治法》制定实施配套法规的必要性

第一，从法理学的角度分析，法律的生命在于它的社会实施实现。法律在社会这个大家庭中的实施与实现过程，就是法的要求在社会生活中转变为社会体现的过程。而一个完整的法律制度体系是法实施实现的主要前提条件。一部完整的法律制度， 通常是由 《宪法》 的有关规定、专门的法律、配套的法律包括实施细则、条例、办法及相关的司法解释等一系列的法律及相关制度所组成。不同位阶的法律法规构成了一个完整的法律制度，缺少了其中的任何一个环节，相关的法律制度都得不到很好的贯彻执行。

第二，《民族区域自治法》的法律地位决定必须建立与之配套的法律、法规和规章体系。民族区域自治法是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律， 是民族区域自治法体系中的小宪法。正是基于这种特殊的法律地位，民族区域自治法更多的是对民族区域自治制度的框架性和原则性规定，它的很多规则需要配套的法律法规加以具体化。

二、青海省民族自治地方关于民族区域自治法配套法规的制定情况

青海是一个多民族地区，少数民族人口比例在全国五个自治区中，全省共有6个自治州，7个自治县。1980年至2002年，省人大及其常委会共制定地方性法规117件，批准地方性法规。自治条例和单行条例115件，作出法规性的决议、决定101件。[青海省人大常委会法制工作委员会编：《青海省地方性法规汇编.青海人民出版社》，2003年版。、]这些法规、条例和决议决定的内容，涉及全省政治、经济、教育、文化、卫生、资源和环境保护、民族、民政等社会生活各个方面，推动了青海省法制建设、完善了社会主义法律体系。

现阶段青海民族地区对民族区域自治法配套立法主要涉及以下内容：

就青海省而言，有关人事方面的配套法规有《海西蒙古族藏族自治州自治条例》、《海北藏族自治州自治条例》、《循化撒拉族自治县自治条例》、《果洛藏族自治州自治条例》等；有关经济自治权配套立法有：《果洛藏族自治州城乡商品交易市场管理条例》、《海北藏族自治州保护和发展母畜条例》、《玉树藏族自治州财政预算管理条例》、《民和回族土族自治县发展个体私营经济条例》等；关于教育自治明确制定的配套法规有：《黄南藏族自治州义务教育条例》、《果洛藏族自治州义务教育条例》、《玉树藏族自治州义务教育条例》、《海北藏族自治州义务教条例》、《海南藏族自治州民族教育工作条例》、《大通回族土族自治县义务教育条例》、《循化撒拉族自治县义务教育条例》等等；有关保持民族传统文化自治权的配套立法有《海南藏族自治州自治条例、《互助土族自治县自治条例》、《海西蒙古族藏族自治州自治条例》等；关于少数民族语言文字的配套法规有《海南藏族自治州藏语文工作条例》、《黄南藏族自治州藏语文工作条例》、《果洛藏族自治州藏语文工作条例》、《海北藏族自治州藏语文工作条例》、《海西蒙古族藏族自治州蒙古族藏族语文工作条例》、《玉树藏族自治州藏医药管理条例》等等；关于自然资源与环境自治权的配套法规有：《海北藏族自治州矿产资源管理条例》、《海西蒙古族藏族自治州野生动物保护条例》、《果洛藏族自治州生态环境保护条例》、《民和回族土族自治县县城市容和环境卫生工作条例》等等。

青海省自1980年至2002年，通过人民代表大会制定的省级地方性法规制定数为4件，通过常务委员会制定的省级地方性法规共有113件，废止的法规共28件；自治州制定的自治条例共6件，自治县制定的自治条例共7件；自治州制定的单行条例共53件，自治县制定的单行条例共27件。

三、青海省民族自治地方配套法规制定过程中存在的问题

第一，自治条例和单行条例本身存在缺陷。从青海省目前所制定的自治条例和单行条例来看，立法的数量和质量都相对较少，所涉及的面较窄，即使六个自治州都相应的制定了自治条例，但是其内容单一，法律外观结构上模仿《民族区域自治法》，在内容追求大同小异；

第二，面临制定和修改自治条例和单行条例的严峻形势。一方面，青海省六个自治州、七个自治县自治条例制定时间过久；另一方面， 有些自治地方还没有实施单行条例， 譬如， 河南蒙古族自治县、化隆回族自治县没有制定任何单行条例；

第三，对法律法规的变通或补充立法权没有得到有效行使。青海省各民族地区只对婚姻法作了补充规定，没有对国家法律法规和青海省法规进行变通补充规定，也没有看到民族地方自治机关对上级国家机关的行政行为，行使变通执行权和行使停止执行权。

四、加强配套法规建设，促进《民族区域自治法》的实施

完善民族区域自治法配套法规建设，是加快民族地区经济社会发展，保障和改善民生， 促进青海少数民族和民族地区同步建设小康社会的法制保障。

第一，抓紧自治条例和单行条例的制定和修改工作、充分行使法律法规的变通或补充权。首先，青海各民族自治地方没有制定自治法规的要尽快制定， 需要修改的抓紧修改。其次， 制定、修改自治法规要结合实际， 兼顾政治经济效益。除了法律依据外， 自治地方制定自治法规还要遵循实际依据，结合当地民族的政治、经济和文化的特点，比如， 青海藏族自治地方多数地处草原， 资源丰富， 结合这一特点， 可以制定针对保护草原、利用自然资源方面的自治法规，保证这一优势促进本地区社会经济的发展。最后，充分行使法律法规的变通补充权，在不违背宪法和法律法规关于行使变通或补充法律的自的前提下，大胆创新、积极主动地对法律法规进行变通补充，充分利用变通补充的自治权。

第二、协调中央和地方之间的利益。各自治机关和其上级机关要从大局出发， 找到共同利益的结合点，本着国家利益照顾民族利益，民族利益服从国家利益，自治地方服从中央，中央帮助、扶持自治地方的原则，要清醒认识到国家富强、社会进步、民族繁荣、人民富裕是制定自治法的实施办法的出发点和归宿点。第三、加强民族法规的实施、监督。制定好的自治法规，必须得到好的实施。民族法规的实施方面，青海要认真做好实施工作，严格执法，各级行政机关和司法机关在执法、司法活动中要充分适用、运用民族法规尤其是地方民族法规。

基金项目：西南民族大学研究生创新型科研项目（论民族区域自治法配套立法―以青海省为实证，项目编号：CX2014SP33）资助。

参考文献：

[1]青海省人大常委会法制工作委员会编.青海省地方性法规汇编.青海人民出版社，2003.

[2]张文山.突破传统思维的瓶颈――民族区域自治法配套立法问题研究.法律出版社，2007.