去行政化:大学廉政文化构建的新视域

摘要：近年来，我国高校在推进现代大学制度和去行政化方面取得了长足的进步，但仍存在目标不明确、动力不足和机制失灵等多方面问题，不仅削减了我国高校的创新空间和核心竞争力，也带来了政教冲突等多重矛盾，加剧了学术腐败。去行政化不仅是大学廉政文化建设的重要内容，也是大学廉政文化构建的内生动力和内化机制。去行政化不仅能激活大学的办学动力，也可为高校治理腐败和廉政建设提供新的视线与途径。

关键词：大学；去行政化；廉政建设；廉政文化；机制

中图分类号：G640

文献标识码：A

文章编号：1672-0717（2014）02-0120-05

收稿日期：2013-09-06

基金项目：教育部人文社科规划基金项目“大学行政化诊断与去行政化探索的实证研究”（12YJA880171）；湖南省教育规划重点课题“大学行政化之形成与去行政化之实现”（xjk011AGD001）；湖南省社科基金课题“中国大学组织‘去行政化’的阻力与动力机制研究”（13YBA005）；湖南省软科学项目“大学去行政化的动力机制与现代大学制度研究”（2012zk3027）。

作者简介：郑咏梅（1969-），女，湖南永州人，长沙理工大学副研究员，纪检监察处副处长，主要从事高等教育、廉政文化、科技哲学研究。

2010年7月颁布并实施的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》对大学去行政化提出了新的要求：“高校要随着国家事业单位分类改革的推进，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式，探索符合学校特点的管理制度和配套政策。”但目前我国大学去行政化体制机制仍不完善，高校行政管理模式与建立现代大学制度的需求还不适应，高校创新和培养质量提升的能力尤为不足，制约高校去行政化和廉政建设的深层次障碍有待破除。

一、去行政化：大学廉政文化构建的重要内容

大学去行政化不是指大学废除一切行政管理环节的无政府模式，而是指废除在行政机构中普遍存在的行政权力在高校的滥用和行政管理模式在高校的复制。大学去行政化就是大学的自身管理应按照学术机构的特殊性和发展规律，特别是发挥教师的自主动力和管理潜力，实行严格内部控制的管理模式。也就是说，大学去行政化不是高校不要管理组织和管理人员、不要管理、不要决策，而是不能用行政机构的行政方法和官本位文化来管理大学。有学者认为：“大学已经由学术机构异化为行政机构，于是大学也就遵循着政府运行的一套机制，这就是：对政府只有依附，而失去了独立；只能执行政令，而失去了民主；只讲遵守纪律，而没有自由；只有对领导人歌功颂德，而没有质疑和批评，从而使大学失去了灵魂。”[1]可以说，大学去行政化体制、机制和观念不仅是提高我国高等教育人才培养质量和促进科研发展的重要保证，也是我国大学廉政文化构建的重要内容。

（一）克服行政权替代学术权，突出去行政化在大学廉政文化建设中的重要地位

大学行政编制人员多，行政人员身份终身制，所有行政人员全部参照国家公务员的行政级别，校长由谁来当，完全听从于上级教育主管部门，院长由谁当全由学校领导决定。在大学中，由于学术资源分配、干部任命等方式由行政决策者掌控，因而行政权决定发展权、学术权，操控着学术事务的走向。同时，由于行政决策者的政绩需要、知识水平及认知结构潜在影响着资源的分配取向，从而影响着高校的发展。而无视行政指令的科学性，同时留下了大量权力寻租的空间。即使有各种不同的专业学术委员会，但由于其主要负责人及其人员构成本身就是由行政领导决定的，因而从制度上决定了行政权决定学术事务，推动了大学的行政化，使得官化严重和滋生腐败。这就需要从制度设计上克服行政权对学术权的肆掠。

（二）强化民主感知，使得廉政文化成为大学聚才汇智和创新发展的引力场

大学校领导和行政人员是大学的主要决策者，教师很少参与各项决策。学校发展规划、发展战略也主要由学校决策层、中层行政层、学院行政领导制定，普通教师（无论是年轻教师还是知名教授）都很少有机会和权力参与研究和讨论，长期被排斥在学校发展战略制定之外。同时，教师感到学校主要资源，即使是学术资源也大多集中在行政领导手中，滋生权力腐败。长期下去，教师渐渐失去对学校的认同感和对未来的憧憬，学校则失去发展的原动力和创新机制。而学生方面，情况就更为严重。学生们对学校有意见，却没有提建议的渠道。学生反映，校长基本见不到面，学校各项活动，经常是命令一下，文件一发，一个个通知和指令传达给学生，没有协商，没有对话，很多本应该自愿性质的公益活动，也是强行下达，让学生心生反感。这说明，在廉政文化构建过程中，亟待强化师生的民主感知意识，增强高校师生的归宿感、荣誉感和责任感。

（三）削弱官本位文化自觉，把廉政文化作为我国大学办学的根本信念

大学行政化在文化上的最直接表征就是官本位文化成为学者的个人发展文化。教师长期被排斥在权力之外，渐渐萌生加入到权力中心去获取个人存在价值的文化信念。而学而优则仕的官本位文化则成为教师的文化自觉，学者失去了应有的超脱和独立。在和等级制度的大学文化氛围下，一心想获得行政级别升迁的文化价值驱动着教师和行政人员获得个人成功的价值目标。学校行政管理作风官僚，类似于政府部门森严的等级制度，作风与高校本应具有的学术优先、民主平等的校园文化和学术价值背道而驰。有学者因此提出对这种文化信念进行转换的建议：“大学的学者们需要确立以学术价值为核心的大学价值观，而且要让大学行政人员们同样牢固树立这种观念，使之成为他们从事行政活动的文化信念，并在实践中作为准则加以奉行。”[2]

我国大部分高校都是部属、省属或市属的公立大学，难以完全摆脱国家行政管理的束缚，即使目前一些民办高校和公办试点高校，也难以完全脱离高度行政化的社会环境。同时，大学又是社会有机系统中的一员，需要和大系统的其他成员进行信息互换、物质和精神的交流，必然不能独立于行政化的体系之外，因此在去行政化方面步履艰难。比如去掉大学的行政级别，社会上各个行政级别的部门都可以来管，更使大学无所适从。我国大学行政体制形成已久，一部分既得利益者在去行政化过程中会失去他们的优势，这是重要的阻碍力量。同时，以权力为中心的政治现代性和以等级为中心的文化现代性，使得大学行政级别对一部分在任和候任者的诱惑力在较短时间内难以消除。

大学行政化的形成与发展与社会体制、社会结构和民族的文化特征密切相关。去行政化改革的要求虽然已经在高校乃至于全社会中形成了共识，但由于会伤及一些既得利益者，因此，这一改革的最根本的难度还在于它不能通过大民主和群众运动，还必须在现有体制下进行，即去行政化的改革，最终只能依靠行政本身来完成。这是个悖论，但并不是没有消解的办法和途径。

二、去行政化：大学廉政文化构建的内生动力

我国目前大学管理制度包括宏观和微观两个层面。从宏观方面看，强调政府宏观调控、社会力量共同参与、高校依法自主办学；从微观方面看，强调党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。我国构建现代大学制度和大学廉政文化建设的本质是一致的，即坚持社会主义办学方向，依据国家法律法规，面向社会、自主办学、民主管理、科学决策。因此，只有面向社会、自主办学、教授治校的管理目标得到全面落实，政教之间的矛盾得到有效化解，大学才会有高质量的廉政文化建设。

（一）扩大师生的话语权，缓解政府与高校之间的主政矛盾

在大学校长人选上，本高校的教职工是否有选择权、知情权、话语权？目前教职工只拥有的接受权如何注解自主办学、教授治校？有学者注意到：“从过去由上级任命高校校长，到今天面向全国公选高校校长，这是高校去行政化的一大进步，值得称赞。”[3]尽管目前高校领导人选改革在稳步推进，试行了公推公选，即使被直接任命的领导人也是在业界取得一定的学术成绩并具备一定的领导能力，但国家政府层面和上级主管部门层面的自上向下的任命形式和上级拥有选拔过程的主导权始终没有改变。这种大学自主办学、教授治校的教师方面的选择权和上级政府的选择权首先在大学去行政化过程中形成了矛盾。获得大学去行政化的内生动力在于化解教师和行政权力之间的权力之争，按照国家现代大学制度的建设原则还权于教。比如校长的遴选，真正体现去行政化，则应由全体教师选举或全球招聘。招聘也是学校全体教师参与投票决定。任期届满后仍回原单位或新单位从事教学科研工作，是否连任完全也应由全校师生考评和决定。

（二）强化教师在大学发展中的主体地位

应统筹目前校院行政领导与教授之间治学权的不均衡，将院一级行政负责人视为学校体现教学、科研、学科建设、管理等各个方面水平的最重要职位。而目前对于学院行政领导的安排，都是由学校决定，教师较少有参与权、选择权，教师在学校发展中的地位被严重边缘化。这种任命没有教师的选举和投票，必然带来领导与教师之间的沟通困难和矛盾，使学院发展缺乏活力。要克服这种矛盾，需要对学院行政领导的配置模式进行改革。除了对学院行政领导人职数配置、任期作出限制外，最重要的是应该取消院领导的行政级别，其连任要根据工作实绩再重新选拔，选拔方式则应完全由学院教师民主决定，以充分发挥教师在学院发展中的主体地位。

学院是高校教学科研组织的基础单位，院级行政领导与教授在学院治学过程中矛盾较为突出。学院学科点建设、学位点设置、研究生导师带研究生人数确定、学术奖励、课题限额申报、先进评选等基本都由学院领导决定，即使由学院相关学术组织决定也基本上是体现院行政领导的主导意见。这样，教授治校变成了教授只有教学权和科研权。要克服这种矛盾，需要学校和学院两级设立教授咨询委员会，负责重大决策的审议、监督和决策。为了保证学术组织的公正性和民主化，有学者还提议：“学术组织委员产生办法，应改变主要由高校各级党政部门确定的现状，通过民主方式遴选出能真正反映教师群体意愿和利益的代表。”[4]同时，对领导岗位应实行严格的任期制，保持合理的流动性，保证学者治校，保持管理队伍的学术性、严谨性、纯洁性，可以避免“官本位”的发生，从制度上防止权力垄断和学术资源垄断。

（三）消除行政人员的特权，化解校内行政人员与教师之间的利益之争

决定一所大学的办学质量和办学水平主要在于师资，因此，师资是一所大学最宝贵的资源。要争取到一流的师资，就应该给予一流师资以一流的待遇。这种待遇包括薪资、住房、办公条件、科研经费、后勤保障和政治待遇等。然而，任何一所大学，即使是一流大学，这些资源都是紧张的。有限的分配资源首先是分配给教师还是分配给行政人员，或者主要倾向于教师还是主要倾向于行政人员，成为高校行政人员与教师之间的矛盾点。在工资分配上，目前国内各高校都开始实行绩效工资，这个发展方向符合现代大学的发展趋势，也受到高校教师和行政人员的欢迎。然而，制定和实施具体分配方案上，目前很多高校教授的工资也没有一个行政副处级高，更不用和正处级比了。由于方案制定者是高校行政决策者，而行政决策者首先给与自我丰厚的利益，引发教师的不满。2013年重庆工商大学教师集体停课事件正是这种不满的表现。这不仅不利于调动教师的积极性，影响学校的可持续发展，而且也不利于大学民主化和去行政化建设，不利于廉政制度建设。集体利益的特殊化同样是一种腐败，最重要的是破坏了大学的廉政环境和风气，也歪曲了社会主义大学的办学方向。

高校行政人员的特权和腐败也会带动教授的学术腐败。教授在失去治校权和学校应有利益后，必然会失去对学校、学术的归宿感和认同感，进而在自己所能掌控的学术领域从事隐性腐败。比如，一些教授大量申报课题，自己没有能力去完成，层层承包给学生，既保证不了课题质量，也严重损害了国家科研资助的原则。这些类似的学术腐败不仅破坏了大学学术风气和降低了人才培养质量，还进一步推动了学校整体腐败之风的蔓延。

三、去行政化：大学廉政文化构建的内化机制

大学廉政文化构建既是一个未来目标，也是一个现实的行动过程。目标渐进的程度关键在于内化机制的效能上。大学廉政文化构建的内化机制则在于民主化管理的驱动，唯有在去行政化机制上对管理资源实行科学分配并进行严格监督，大学民主管理文化才能得到体现与确认。

（一）突破领导为主的行政决断局限，形成学校发展集思广益的民主开放格局

大学行政化的一个重要标志就是学校的发展战略只被少数行政领导所掌控和决策，而大部分的师生被排斥在决策者之外，被剥夺了作为大学主体的参与权，因而导致学校发展缺乏凝聚力和创造力。突破过去以少部分行政领导决断学校发展战略和重大事项的管理模式，构建完全开放的集思广益的意见汇聚和参政机制，就是要坚持形式开放、问题开放、心态开放、决策开放，让每一位教职工、学生、校友共同为学校改革事业的发展和人才培养质量的提升竭心尽力。要积极采取措施，充分收取各方面对学校发展和管理的真知灼见，调动广大教师、学生和校友的积极性，化解顶层设计和激发基层活力之间的矛盾。对于关乎学校发展的重大决策，要在广泛征集群众意见的基础上，通过教代会和学校发展大会进行投票表决。要改变派，侨联、留联会、知联会等社会组织过去在学校发展问题上旁观的姿态，将学校每一个机构和人员的潜力都充分发挥出来，削弱少数领导者的行政决策权。

（二）扩大学术领军人物和拔尖人才的治校权力，强化崇尚卓越公正的核心价值观念

目前国内高校有一个普遍现象，教师更愿意被推举到行政领导岗位，宁可放弃学术，这其中缘由在于大学的治校权力和资源分配权力被行政人员所垄断，校园内弥漫着一种学而优则仕的核心价值观念。这种文化价值取向从根本上动摇了学校发展的根基和教师的学术信念，极大地伤害了有成就的学者的积极性和对学校发展的信心。同时，这也是滋生腐败、酿造萎靡不振风气的土壤。要扭转这种局面，关键在于强调卓越与公正的辩证关系，没有卓越就没有公正，没有公正也没有卓越。卓越的学者和学术领军人物往往对学校发展有更多的智慧和体验，更富有激情、表率和监督作用。建立卓越学者参与学校行政管理与决策的机制，能从根本上改变行政干部私自提高酬金从而激化政教矛盾的困局。更关键的是，给予卓越学者和学术领军人物更多的治校权就是释放学术是一所大学的核心价值的观念。通过扩大在学术界有重大影响力的大师级领军人物的治校权，更能激发学校的学术志趣，提升学术品质；在教师层面，要倡导潜心学术、专心育人是教师第一学术责任的价值观念；在学生层面，要通过学术活动培养学生的能力、素质和境界，提升学术志趣。在机制上，要通过扩大优秀人才治校权，有效地推进拔尖、领军人才的引进与培养，进一步改善人才引进与评价的标准，均衡人才引进的层次结构，为推进学校民主化进程储备人才[5]。

（三）拓新对大学行政人员工作绩效与作风评价的机制，增强教师和学生独立自主的批判精神

教师和学生是高校改革与发展的主体，是大学去行政化取得实效的主要评价者。现代大学精神的直接体现就是大学教师和学生具有独立人格、自由思想和批判精神，对大学去行政化的评价是建立在全校师生的思想独立与批判精神之上。大学去行政化一方面是减少行政干预，扩大师生的自；另一方面，需要大学行政人员严格履行学校规章制度，防止和职业腐败。其中，对于大学行政人员的工作履行情况的严密监督和科学评价是衡量大学去行政化的重要尺度。对于群众反映比较强烈的领导干部薪酬管理混乱、巧设名目、变相贪污、公款吃喝、公款送礼等不正之风，要通过建立严格的师生监督与评价机制，使行政管理人员利用职务之便的权利膨胀得到有效遏制。

大学行政人员工作绩效与作风评定首先应在行政人员的基本素质和准入机制上进行重新评价。大学新增管理人员应该改变目前从辅导员队伍晋升的模式，而应该从专职教师中产生，任期结束后回到原教学和科研岗位上去。这不仅可以打破行政职务终生制所可能导致的，而且更重要的是，长期在一线教学和科研的教授和副教授，具有较高的学术造诣、严谨的工作态度、亲切随和的人际关系、独到的管理视角，其轮流任职于行政管理岗位，在专业能力、服务和协调能力、工作效率、去行政化作风和廉政自觉等方面更胜于专职行政人员。特别是，他们毕业于不同国家、不同高校、不同专业、具有不同的管理理念，更能形成新型专业化、协同化和多元化的现代管理理念，有助于提升学校的管理水平、创新活力和行政工作的评价水平。

对学校科研管理部门及其管理人员的评价，要把重心转移到评价其如何加强对项目完成的质量把关与过程监控和对教师的直接服务上。这种评价理念的转变将极大地减少项目腐败和行政管理人员权力膨胀的问题。而且，科研管理人员也可以从教师中选拔轮流任职，这既有利于教师参与监督和评价，也有利于遏制腐败和作风。

（四）制定大学内部控制管理质量标准，加快反腐败惩防长效机制的科学化进程

内部控制，是指一个单位或一个系统为了更高效地运行，实现效益最大化，系统各组织或环节之间相互制约、监督、制衡的目标管理体系。内部控制管理模式有利于提高管理水平，减少运行成本，是一种科学化、节约化、规范化的现代管理范式。相对于企业内部控制的发展而言，高校内部控制起步晚，成熟度低，但近年来高校内部管理的实践经验为高校内部控制的发展与完善提供了坚实的基础。制定严格、科学、规范和统一的大学内部控制管理质量标准是提升内部控制质量、监督内部控制规范和建立反腐败惩防监控体系的关键。针对大学财务管理、自主招生、出国管理、干部选拔任用等管理比较薄弱且容易滋生腐败的几个方面，要建立严格的内部控制系统，加强权力制衡与约束。对于新教师的招聘，要建立严格、科学化的招聘考核程序标准，而不是执行过去由学校或学院行政部门或个别领导决定的招聘模式，坚决杜绝利用个人关系和腐败手段把不合格的人引进来，影响学校的可持续发展和竞争力。在制定教师选聘的内部控制标准中，要充分体现学缘结构的优化，选聘不同教育背景和工作背景的差异化人才，共同支撑学科的整体发展。为了适应国际化要求，特别应注意选拔一定数量的具有国外著名大学学习或工作经历的海外人才，从整体上提升教师队伍的国际化视野和国际竞争力。

参考文献

[1] 刘道玉.民主选校长是大学去行政化的关键[J].学习月刊，2010（6）：18.

[2] 宣勇.外儒内道：大学去行政化的策略[J].教育研究，2010（6）：66.

[3] 刘尧.大学去行政化与公选大学校长[J].领导之友，2010（5）：39.

[4] 占春旺，等.高等教育体制创新与大学去行政化[J].河北学刊，2012（5）：219.

[5] 李芳，袁连生.高校问责制的国际比较及对我国高校评价模式改革的启示[J].湖南师范大学教育科学学报，2013（4）：66-99.