走出规范性文件备案审查的误区

规范性文件的备案审查，作为人大常委会开展法律监督的一项重要形式，一直以来是基层人大常委会的“弱项”，甚至在有的地方至今还是“空白”。随着依法治国进程和民主法制建设步伐的加快，规范性文件备案审查工作急需摆上各级人大常委会的监督日程，真正发挥好法律监督职能，在推进民主法制建设和依法治国进程中作出积极的贡献。在开展规范性文件备案审查中，基层人大常委会要注意把握和走出三个误区：

一、走出“规范性文件备案审查可有可无”的误区，规范性文件备案审查并非可有可无

地方组织法关于县级以上地方各级人民代表大会常务委员会所行使的职权中明确规定，“撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。”要依法对不适当的决议、决定、命令行使撤销职权，就要对规范性文件进行备案审查。因此，监督法专设了一章，对“规范性文件的备案审查”作出了规定。这是在立法法已有的立法监督规定的基础上，在新形势下为维护法制的统一与尊严，对法律监督制度的进一步完善与深化。可见，开展规范性文件备案审查，这是法律赋予人大常委会的一项重要监督职权，对于维护法制的统一与尊严、推进依法治国、建设社会主义法治国家都具有重要的意义。规范性文件备案审查并非是可有可无、可以搞也可以不搞的问题，而是必须要搞而且还要搞好、搞出成效。

二、走出“文件生效前征求人大常委会意见就是备案审查”的误区，“提前介入”不是备案审查

在开展规范性文件备案审查过程中，一些地方采取“提前介入”方式，即政府在制定规范性文件时，就把草案送交人大常委会进行审查，并且认为这就是规范性文件的备案审查。对此，要认清规范性文件备案审查需要在规范性文件生效后方可进行。在文件生效以前征求意见是可以的，这样可以充分听取人大常委会及人大代表的意见和建议，及时修改完善文件的内容，使文件更具有可行性和可操作性，但是这不属于备案审查的范畴。全国人大常委会法工委编写的《监督法辅导讲座》中指出，“备案审查，指的是规范性文件在生效之后，要按法定期限报法定的机关备案，由接受备案的机关进行分类、存档，在规范性文件的有效期间，依法对其监督审查的活动。”可见，备案审查是在规范性文件生效之后开始的，属于“事后监督”。而且立法法第五章第八十九条规定，“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案。”监督法第二十九条也明确规定，“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”综上所述，“备案审查”只能在规范性文件生效后才能进行，“提前介入”不是“备案审查”。

三、走出“凡是报上来的规范性文件都要进行审查”的误区，备案审查应“以被动审查为主、主动审查为辅”

在规范性文件的备案审查过程中，有的地方人大常委会对于本级人民政府上报来的规范性文件逐件进行审查，这种做法也是不符合要求的。全国人大常委会法工委编写的《监督法辅导讲座》第七讲指出，制定县级以上地方各级人大常委会审查、撤销规范性文件的程序，应当掌握好三项原则：一是严格依法办事，二是集体行使职权，三是以被动审查为主，主动审查为辅。其中讲到，各类规范性文件较多，事先一一审查，接受备案的机关难以胜任，也难以发现实质问题。特别是各种法律法规千差万别，所涉及的社会关系纷繁复杂，除明显的违宪违法外，有些规定是否与宪法法律相抵触，只有通过实施才暴露出来。因此，除少数规范性文件必要时可主动审查外，绝大多数文件应采用被动审查的方式，即有关单位和人员提出审查要求后才予以审查，而不是凡是上报来的规范性文件都要逐一进行审查。

（作者单位：山东省阳信县人大常委会）