浅议行政事业往来账户管理

行政事业单位往来账户是指单位在业务活动中与其他单位或者个人非税的临时性待结算款项，行政事业单位往来款项所占比重很大，且有很大是收不回来、付不出去的陈年老账。通过审计发现，部分行政事业单位的往来账中存在很多问题，特别是一些违纪问题，往往都与往来资金有关，不容忽视。 一、往来款项长期挂账的危害 审计结果显示，现阶段往来款项具有两个特点：一是资金数额巨大，有的行政事业单位多达上千万元，少的也有几十万元；二是涉及的行政事业单位很多。行政事业单位不及时结清往来款项，让其长期挂账，不符合《会计法》、《预算法》等有关法律法规的规定，而且具有不可低估的危害性： （一） 收入、专款、债务混为往来款项，虚增了单位的债务。自我国推行各项财政预算体制改革以来，出现滞留于各单位的往来款项历年滚存数像滚雪球一样越滚越大，且涉及很多单位，是目前很多单位自由支配的、游离于财政预算管理监督之外的非债务性资金，已严重影响着各部门预算的执行效果。 （二）利用往来账虚列支出，已达到平衡预算或调节收支结余等目的。有些单位年终为了平衡预算，虚列预算支出转入“暂存款”科目挂账，使当年会计报表体现收支平衡；有的单位虚列支出，将经费转入“暂存款”科目挂账，使单位上报主管部门的会计报表中体现当年年末经费余额减少或赤字的现象，于次年年初再按原路转回；还有的单位将应付给其他单位的款项，虚列支出计入“暂存款”科目挂账，长期占用应付款项。 (三)将收入、支出长期挂往来账，列收列支。有的单位将上级主管部门或财政部门拨付的专项资金计入“暂存款”科目长期挂账，并在往来账中列收列支各种费用；有的单位虽然在往来账上未体现支出，但将专项资金长期挂在“暂存款”科目，造成专项资金已被挤占或挪用；有的单位将出租房屋租金收入或违规收费等在往来款中挂账，逃避纳税和监督检查；有的单位将缴预算款或缴财政专户款长期在“暂存款”科目，列收列支，隐瞒应缴财政收入。 (四) 往来账不及时清理，形成呆账、死账。有的单位由于未按财务制度规定对往来款项及时清理，致使有些往来款项的债权、债务人或单位已经逃亡或倒闭，剩下无法收回的暂付款和无法支付的暂存款，形成呆死坏账，仍长期挂账未给予清理、核销，导致会计信息失真。 上述问题导致一些行政事业单位债务不实，经费紧张，国有资产流失，会计资料失真，给宏观管理带来错误信息。 二、往来款项长期挂账的成因分析 从审计实践的情况看，各单位往来款项一般包括收入结余类资金、专项资金等游离于财政预算管理监督之外的非债务性资金和单位间往来的正常债务资金两个部分。造成一些单位不及时清理往来款项的原因是多方面的，但总体上说有三个方面： （一）制度规定与现实不一致，造成了单位往来款项。自2000年我国推行各项财政预算体制改革以来，制度本身偏重于整个国库集中支付和单一帐户的管理模式，过分强调了预算管理目标的实现，从而忽视了在预算管理过程中预算资金下拨到位较晚的实际。这种年初预算、年底拨款年底决算的弊端，迫使很多部门为实现年初预算，不得有预算结余的“零余额帐户”的目标，只得将年底拨来的各种预算款项作以拨列支后纳入单位暂存款项管理。各种以拨列支的预算款项就从“零余额帐户”转入了各单位的“特设专户”，形成了各单位的暂存款项。 （二）相关的会计制度、财务管理制度改革滞后。从2000年起至今，国家先后实施了部门预算编制改革和国库管理制度改革；但现行的行政事业单位的会计、财务管理等制度并没有相应调整，严重滞后于部门预算改革和国库管理制度改革。表现在会计制度核算科目的设置、核算内容上，都与部门预算编报口径不一致的问题，各种以拨作支的预算款项，包括专款无归并科目，只得将其放入往来款项管理的事实。这既增加了财政预算资金管理的难度和造成预算与会计核算不一致的问题，也致使各预算单位将结余资金纳入往来款项混为单位负债，虚增行政单位债务的事项。 （三）缺乏有效的监督机制 从目前对各单位往来款项的管理情况来看，各地财政均未对各单位的往来款项实施有效的管理，一方面是当前国库集中支付制度下产生的新情况、新事物，对其如何管理缺少切实可行的办法，更无参照的法规依据和衡量标准；另一方面是多年来财政、审计等监督部门对往来款项也未引起足够的重视和关注，忽视了对其的管理和监督。 三、加强行政单位往来款项管理的几点建议 （一）及时修订和完善制度缺陷。现行的各种预算管理的规章制度很多是依据传统预算编制制度的要求制订的，其整体筐架、管理内容、管理模式等都与现行的财务会计制度矛盾。必须要在财政预算编制、会计制度、财务制度和预算管理等制度上作根本性的修订和完善：一方面要加快修订和完善财务会计制度，使其会计科目的设置与财政预算科目一一对应，满足会计科目核算内容与财政预算科目内容的共同要求；另一方面也要解决财政预算管理中经费预算缺乏科学统一的标准和与财务会计口径对接关系操作难度大的问题。通过上述两个反面的修订和完善，以达到财政管理制度与财务会计制度有机的统一，实现制度与现实相互协调和兼容的目标，减少和避免制度的缺陷和不相容，造成行政单位单位将收入和专款并入暂存款项事项的发生。 （二）严格执行预算法和会计制度。在各单位的日常财务管理活动中，从领导到财务人员，要增强预算管理意识和强化会计管理工作，积极主动的管好用好部门预算资金，对纳入往来款项管理的预算资金，要严格按会计核算年度规定要及时清算，在强调财政预算硬性化管里的同时，对长期摆在往来款项的资金，该收回的要尽快收回纳入国库结余管理，该核销的要按程序核销，以免将单位的预算收入款项长期混入暂存款项，造成虚增行政单位债务和长期挂帐的事项。 （三）加强对往来款项的监督管理。从财务管理规范的角度来说，对任何一项资金只有依靠有效的约束、监督机智，才能保障支出的合规合法性。对各单位的往来款项资金，同样需要国家相关的制度规范来监督和约束，财政和审计等监督部门应加强部门预算执行的监督检查，督促各单位严格按会计核算年度规定及时清算暂存款项，最大限度的防止将预算收入款项混入暂存款，虚增各单位债务的事项；以减少各单位自由支配资金的数量和防止截留、挪用、甚至贪污等违法违纪行为的发生。（作者单位：富宁县审计局）