国库监管的难点及策略

经理国库是《人民银行法》授予人民银行的一项重要职责，国库监管是人民银行有效履行经理国库职能的重要手段和保障。随着财税业务改革的稳步推进，人民银行国库监管面临诸多新问题，如何适应形势发展，更新国库监管理念，充分发挥国库监管职能，成为目前国库工作面临的重要课题。本文将从国库监管的现状、存在困难、定位和策略入手对国库监管进行探讨。

一、目前国库监管现状及困难

人民银行国库监管内容主要包括以下几点：一是对预算收入入库环节的监管，主要是监督预算收入是否足额、及时入库，级次划分是否正确，有无截留、挪用、延压和挤占预算收入现象。二是对预算收入拨付环节的监管，主要是监督预算拨款的用途是否合规，是否超过库存余额；银行申请划款的金额与其附件的金额是否一致，财政集中支付申请划款金额是否超出额度余额。三是对预算收入更正业务的监管，主要是监督预算收入更正是否遵循“谁的差错谁更正”的原则，汇总更正依据是否合规。四是对预算收入退付业务的监管，主要是监督退库原因是否合规，退库手续是否完备，退库依据是否有效，退付级次是否正确。五是对金融机构国库的监管，主是监督金融机构行为是否合规，是否存在风险漏洞，是否存在越权行为。目前，国库对上述业务的监管采取了柜面监管和现场检查两种方式，主要面临如下困难：

（一）监管法规制定滞后于国库业务的发展，对国库监管工作形成制约。

随着财政管理体制改革的深入，尤其是财税库银横向联网和国库单一账户制度的实施，预算收入的种类、缴库方式、支拨方式、退库种类和范围及国库核算程序和清算手段等都有了很大变化，而对财税库银横向联网业务和国库集中支付银行业务等均未制定与之相配套的监督法规，影响了国库监管职能的发挥。近几年，人民银行出于风险控制和业务规范的考虑，也制订了一些国库管理制度，大多是对具体的核算业务和内部管理事项进行改进和补充，而对国库监管范围、内容、程序及处罚措施等少有新的规定。

非税收入近几年快速增长，目前已经成为国库收入的重要组成部分，占据相当大的比重，然而在非税收入业务监管上，国库缺乏制度支持，这使得部分已纳入预算管理的非税收入游离于国库核算体系之外。如对罚没收入、国有土地使用权出让金等非税收入管理，国家出台了相关政策和制度，要求全额、及时入库，然而有的地方做的不到位，存在一定的截留现象，将其滞留于财政专户，而人民银行国库对此难以实施有效监管。

（二）国库、财政和征收部门对国库监管的意见不统一，国库监管体制有待理顺。

长期以来，财政部门一直把国库看作是财政的“出纳”，认为人民银行作为金融机构其职责就是为开户单位服务，财政部门对地方财政库款具有绝对的支配权，国库部门对预算支出的监督是一种“越俎代庖”行为，对国库部门的柜面监管勉强配合。征收机关认为国库就是办理预算收入入库，国库工作无非就是记账、对账，提供金融服务，并不十分认同国库的监督职能。虽然《国家金库条例》及《实施细则》规定了国库具有监督征收机关及时、完整入库的职责，但对征收机关不及时入库的行为并未规定处理措施，使得国库部门不能有效实施监管，国库监管工作处于被动局面。

（三）重服务、轻监督，国库监管力度有待提高。

《中华人民共和国国家金库等条例》赋予国库一定的管理和监督职能，《商业银行、信用社国库业务管理办法》等规章对国库监管作了明确要求，这为我们开展国库监管工作提供了重要法律保障，然而受监管理念等因素影响，上述法规执行欠佳。核算业务量大、环节多、专业性强是国库工作的突出特点。严格内控管理，防范资金风险，提高服务水平，自然而然地成为各级领导关注国库工作的重点，对国库部门的监管职能并不看重，未能真正意识到加强国库监管对于保障预算资金及时、足额入库，保证国库资金安全与完整，促进预算资金有序、高效运行的重要意义。

（四）国库人员现状难以适应国库监管形势的要求。

由于国库不是央行中心工作，长期以来国库部门的人员配备严重不足，国库人员的日常工作处于严重超负荷状态。国库会计核算系统推广后，内制管理注重岗位牵制，要求非常严格，基层国库人员安排更是捉襟见肘，只能满足于日常核算工作。总行要求分库和中心支库配备专职国库监管员，支库与乡镇国库配备专职或兼职国库监管员，据了解大部分基层国库不能达到上述要求。另外，国库工作业务量大、单一的特点也使得多数国库工作人员知识结构相对狭窄，并逐渐养成了重操作、轻管理的工作意识，在一定程度上制约了国库监管工作的开展。

二、国库监管思考

笔者认为，应从以下四个方面定位和把握国库监管工作，开创国库监管工作新局面。

（一）摆正预算管理和国库经理的关系，将国库监督纳入财政预算监督体系之中，作为财政预算监督的重要关口。

我国国家金库实行的是中国人民银行银行经理国库制，既然是经理就要对股东――人民负责，履行好肩负的监督职责。财政库款对财政部门而言是预算资金，是预算管理的对象，财政部门对其拥有支配使用权。从另一个角度看，财政库款是国库资金，是国库部门经理的对象，国库部门对其拥有经理权。同一资金两种称谓，折射了两个部门不同的职能。为增强预算执行的透明度和合规性，提高财政资金使用效率，杜绝财政资金违规支付的现象，适应社会主义市场经济体制下公共财政的根本要求，应强化部门之间的相互监督、制衡机制，将国库监督纳入财政预算监督体系之中，鼓励国库部门象对待“自有资金”一样，监督国库资金安全、完整、合法、有序流动，使其成为监督财政预算执行的重要关口。

（二）重视国库的“枢纽”地位，合理构建国库监管体系。

从预算资金汇集、使用的链条来看，国库处于“枢纽”地位，处于这样的地位对预算资金实施日常监管，会以极小的监督成本投入，取得预算资金较大的使用效益。因此，构建合理的国库监管体系具有很大的现实意义。国库监管体系的构建不仅在面上涵盖预算收入的收纳、支拨、更正、退付及行为等方面，而且在监管的深度上要有突破，具有实用性、合理性和可操作性。譬如，对收入环节的监管，要明确国库对征收机关截留、占压预算收入的处罚权。对预算支出的监管，国库可监督同级财政预算执行情况，对超预算和随意列支的“变通”支出，国库有权拒绝，并向同级人大反映；监督上级财政划拨的专项资金使用情况，防止挤占、挪用，发现违规行为有权制止，并向上级国库和相关审计、监察部门反映。对退库的监管，要明确退库的程序和审批权限，退库依据文件要省级以上征收机关、财政部和人民银行联合下发。

（三）国库监管对于中央银行加强宏观调控意义深远。

国库存款是中央银行的一项重要资金来源，因为国库存款按单位活期存款利率计付利息，所以相对于央行票据而言，其成本相对较低。加强国库监管工作，能够促进预算收入全额、及时入库，杜绝国库存款随意流出国库，保障国库存款的稳定性，这对于中央银行科学制定货币政策、加强宏观调控是十分必要和有益的。

（四）国库监管与服务并重，提高国库工作整体水平。

国库监管与服务同为央行经理国库职能的有效手段，二者相互依存、不可分割。国库监管应该与服务相结合，做到相辅相成，相互促进，实现寓监管于服务之中。国库部门在严格监管的同时，也要严格执行内控制度，认真做好国库日常核算工作，充分利用国库业务核算系统的强大功能，准确、及时地为财政部门和征收机关提供报表、资料和有关信息，满足财政部门和征收机关合理业务需求，切实提高国库工作整体水平。

三、国库监管策略

（一）适应国库业务发展形势，完善现有的国库法规，为国库监管提供依据和保障。

首先制定国库集中支付银行资格审核制度，完善财税库银横向联网业务和国库集中支付银行业务监督制度，进一步规范银行国库业务，保障预算收入足额、及时入库，保证国库集中支付业务正常开展，防止国库集中支付改革变样或走形。其次完善非税收入缴入库管理制度，规范非税收入缴入库管理，提高非税收入直接缴库比例。再次要制定预算收入更正、退付、支拨方面的管理规章，合理界定国库对预算收入、退付、更正和拨款等业务的监督范围及尺度，完善监管程序及措施，避免监管执行中的缺位或越位现象，使柜面监管做到有章可循，统一规范，保证国库监管工作的顺利实施。

（二）提高认识，转变监管理念，加强国库监管工作。

做好国库监管工作首先是要树立正确的监管理念。各级国库领导要摒弃“重核算、轻管理，重服务、轻监督”的观念，大力支持国库部门做好国库监管工作，为国库监管工作排忧解难，认真对待和严肃处理国库反映、查出的问题。国库部门要高度重视国库监管工作，调整工作重心，增强监管效果，以此促进国库整体水平上台阶。

（三）加强对支库、乡（镇）国库和国库经收处的监管。

各级国库要加强对辖内支库、乡（镇）国库的业务管理和监督，经检查或年审不符合要求的，应取消其资格。要加强对国库经收业务的日常监督检查，加大违规处罚力度，维护正常预算收入划缴秩序。加强对税款过渡户的监管，坚决清理和撤销税款过渡户，保障税款及时入库。

（四）国库监督管理由“人控为主”向“机控为主”转化。

综合运用计算机处理、网络传输、电子签名等技术手段，将国库监督管理覆盖到国库资金运行的全过程，按事前、事中、事后三个阶段，建立快速的信息反馈机制，实现以“机控为主、人控为辅”的新型国库监督管理预警监测体系。通过对各业务岗位实行机控设置，将国库日常监督管理工作分解到各项国库业务岗位，加强前台柜面监督和后台业务资料的监测分析，提高国库监督的有效性。

（五）充实国库工作人员，提高国库人员的素质，为有效监管提供人力保障。

一是按照国库岗位设置的要求和内控管理规定配足经办人员，避免出现一人多岗，疲于应付日常核算工作的局面。二是国库部门要大力倡导学习之风，加强员工培训工作，既要提高临柜人员会计账务处理能力，又要增加财政预算、税收征管等方面的知识，为实施柜面监督提供人力保证。三是以人为本，抓好国库人员的政治思想工作和职业道德教育，使其能够做到无私无畏，廉洁敢管，做好新形势下的国库监管工作。

参考文献：

[1]廖晓军：《财税改革纵论》，经济科学出版社，2005；

[2]中国人民银行国库局、西南财经大学：《国库改革与发展》，中国金融出版社，2007.10