从结构式减灾到非结构式减灾:国际减灾政策的新动向

[摘要]结构式减灾有灾害可抗性、可预测性、减灾能力与工业化同步增长、绝对有效性、评估完整性、灾害认知与减灾间接相关和预测设施四处都有等悖论，许多国家减灾体系建设重点因此逐渐往非结构式方向发展。土地使用管理、征收制度、风险管理、灾害保险、财政金融、灾害认知教育、社区减灾和数据库建设等被视为非结构减灾一般性政策工具中的特殊工具，具有特别重要的作用。国际非结构式减灾实践对我国主要有将之上升为国家战略高度、复合型减灾体系的建立、土地使用管理减灾理念的变更、投资改善计划的倡导、财政金融工具防御策略的探索、多层次灾害保险分担机制的确立、灾害风险管理机制的建立及社区减灾理念的推广等多方面重要启示。

[关键词]结构式减灾；非结构式减灾；风险管理；灾害保险；社区减灾

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）12-0094-07

一、引言

近年来，各类特重大自然灾害频发引发人们反思――为什么在科技日益发达的今天，灾害造成的损失依然巨大甚至有日益严重的趋势？单纯依靠结构式减灾是否真正有效？在减灾领域中一直重视和信奉的是结构式减灾（structural mitigation），事实上并没有因为采取相应措施而降低灾害损失。有学者甚至认为结构式减灾只能治标而无法治本，非结构式减灾（non-structural mitigation）才是降低未来天然灾害损失的有效手段[1]，而逐渐成为西方减灾领域最前沿的议题，结构式减灾“神话与迷思”正在被打破。

非结构式减灾源起于巴罗斯（Barrows， H. E）将地理学中的生态分析应用于灾害研究。1942年，怀特（White， G. F）率先提出“防洪规划的地形力法”，指出美国政府在处理洪水灾害时不断加大对结构式减灾的投入，但灾害损失并没有因此而减少。为此，他提出了两个影响半个多世纪而至今一直未能被回答的问题：为什么这些面对灾害风险的努力比其他事情更为重要？尽管不断投资在这些努力上，灾害造成的社会损失还是不断增加？[2]1958年美国政府开始接受非结构式减灾理念，1966年众议院465号文件首次正式提出“非结构式措施”概念，1979 年三哩岛事件发生后，美国白宫要求将所有与灾害相关的联邦部门整合，开启了跨学科灾害研究的新局面。1993年美国密西西比河和密苏里河水灾爆发，由于结构式工程在洪水中被损坏而造成了严重损失，学术界才真正重视非结构式减灾，尤其是2009年莫拉克风灾已经完全扭转了过去过度依赖结构式减灾的状况。吊诡的是，这一国际减灾领域的前沿议题本应是社会科学界高度重视的研究，实际上重视的却是自然科学界或工程技术界，以“非结构式减灾”作为社会科学研究主题的论文非常少见。我国自古以来就重特大灾害频发，非结构式减灾理念也可以追溯到远古时期，如大禹治水的朴素的“疏导而非堵截”观，但是近代以来一直就侧重于结构式减灾，尤其是社会科学界对此很少有关注。

一般而言，减灾工具分为结构式与非结构式两大类。前者是指制订严格的建筑技术规范、改善耐震材料和建筑设计方法、技术、施工方法和修建公共减灾工程结构物作为预防手段以降低人和建筑物风险；后者则指采用社会结构性方法增强减灾能力，通过非工程和非技术层面规划、教育等途径进行减灾，而不是硬体的工程和技术，或者说是指不涉及物理建筑的减灾方法。灾害的发生永远不会终结，面对灾害关键是人类对待灾害观念及减灾观念的更新。只有采取符合自然规律的减灾行动并修正减灾方法，才能获得富有成效的减灾效果。同样，只有在减灾观念转变的基础上调整研究思路，变“与灾害抗争”为“与灾害共存”，才能更好推动灾害研究的深入。

二、结构式减灾悖论

长期以来，政府与民众都笃信结构式减灾，但是一味强调结构式减灾不仅成本高，而且容易让民众产生“安全无忧”的错觉，导致灾害防备意识降低和不愿疏散等负面后果，这一现象被称为“结构式减灾迷思”，学者皮尔克（Pielke，Jr. R.A）认为存在九个悖论。[3]借鉴于此，本文将从七个方面展开论述：

1.灾害可抗性悖论。人们大多相信人类依靠科学技术能抵抗天然灾害，事实上目前科技不仅无法阻止天然灾害发生，还具有延迟灾害发生时间、道德风险（moral hazard）、破坏生态环境和对灾害采取对抗思维等局限。[4]既然人类无法防止灾害发生，那么只有在顺应和尊重自然的基础上，配合地形地势特质推动减灾，才能发挥减灾最佳效果。为此，学术界逐渐形成了“我们无法防止灾害发生，只能与灾害共存”、“预防胜于治疗”、“减灾才是最根本且长效的灾害管理措施”等新共识。荷兰提出“与水共存”（Living with Water）、“还地于河”（Room for the River）以及英国“为水留下空间”（Making Space for Water）等理念，标志着非结构式减灾开始作为减灾政策的轴心。德、荷、法三国从曾经围垦河滩和对河道实施“裁弯取直”等工程措施到如今铲堤退堤、舍直取弯、还河道以原生态、自然蓄水和“退田还河”等转变，宣告了水利大国减灾政策的“大转变”。

2.灾害可预测性与不可预测性悖论。美国科学家盖勒的“地震无法预测”是著名灾害观点，他认为地震是一种“自组织临界现象”，在物理学中属于一种复杂系统，具有不可预测性。就目前科技和脆弱性评估水平而言，人们甚至还无法准确预测飓风、洪水、地震、海啸、滑坡和泥石流等自然灾害发生的时间和地点。不过，另外一些学者却对此持完全相反的观点，他们认为地震是有前兆的，现有的科技水平完全能够预警，中国地震界大多数专家持此看法。长期以来，灾害可预测性与不可预测性的论争一度成为世界性难题和悖论。

3.减灾能力与工业化同步悖论。随着工业化发展，人们对自然控制欲望也越来越强，普遍认为工业化程度越高，减灾能力就越强。事实上，水坝、堤防与建筑物耐震设计虽然在工业化进程中取得了长足进步，但并没有由此发展出绝对安全的灾害降低技术。况且结构式工程发展到一定标准后，遇到超出防灾标准的突发性灾害会增加工程失事的风险，这就是“灾害随机性与结构式减灾标准有限性之间的矛盾”。要完成防御百年一遇的灾害损失需要付出相当大的代价，但还有千年一遇、万年一遇甚至更大灾害的可能，这些都超出了结构式减灾抵御范围，都可能产生“工程失灵”、“技术失灵”和“工业化失灵”现象。而且，随着工业化发展，减灾工程会改变自然环境，从而导致环境失调与生态失衡的风险。

4.绝对有效性悖论。结构式减灾背后隐含着一个基本假设：只有它才是有效的减灾手段。学者托宾（Tobin， G.A）和蒙特斯（Montz， B.E）认为单纯依靠减灾工程会使普通民众产生错误的安全感，原本被认为有危险的地方在工程完工后被误认为从此没有危险，导致开发密度进一步增强，使得更多人口及资产暴露在危险区域，忽略了工程一旦失事会带来更大灾难，这就是著名的“堤防效应”（levee effect） 。[5]1927年，美国密西西比河洪水灾害爆发后，沿河兴建的堤防倒塌了一部分，结果造成200人丧生，700000人被迫转移，135000个建筑物倒塌。1979年，美国帕尔河上游罗斯巴内特坝水库大雨水满开闸泄水，中游水位受到下游水位的顶托，导致中游城市杰克逊市修筑的堤防无法抵抗突如其来的特大洪水，造成了该市百年一遇的灾害损失。2005年卡特里娜飓风（Hurricane Katrina）中的新奥尔良市本来已低于海平面且三面环海或邻河，已不适合继续进行高密度开发，然而政府与企业界却相信“人定胜天”，不断加高和巩固堤防，最终造成了美国有史以来最大的飓风伤亡。[6]

5.灾害损失评估完整性悖论。自然科学家大多认为通过量化手段能对灾害损失进行完整评估，他们侧重对建筑物和自然环境造成的直接影响进行评估，但灾害还会对更大范围的社会经济领域产生间接损失，这种损失往往被忽视。在社会经济领域评估中，直接损失包括死伤人数、受影响人数、建筑物受损和受害面积等，这些可以用量化指标和具体数据来说明，但间接损失主要是一些难以用数字来表示的状况，如工厂停产、学校停课、商业中断、公路、铁路和飞机等交通中断、停电、停水、生活冲击和民众心理影响等，自然科学家没能给出有价值的量化评估方法和依据。

6.防灾认知与减灾间接相关悖论。自然科学家大多将减灾与防灾认知分割开来，事实上，在没有改变民众灾害认知之前过度使用工程设施进行减灾，反而会进一步增加社会脆弱性。不加强民众灾害认知教育，不提高其认知水平，不与“处于危险中”的社会开展合作，结构式减灾效果不仅不明显，而且使用越多造成的灾害损失会越大。虽然防灾认知教育难以通过实证检验其效果，但越来越多的人已经认识到这是减灾过程中不可或缺的一环。从这个层面而言，防灾认知与减灾实践是直接而非间接相关。

7.灾害预测设施四处都有悖论。一般民众都觉得灾害预测设施遍布各地，但事实上并不是四处都有，在一些发展中国家乡村地区，由于经费不足和技术缺乏等原因，甚至出现普遍缺乏现象。例如，2005年南太平洋海啸造成重大伤亡的一个重要原因就是没有架设足够多的海啸观察站。而且，即便建立了灾害预测设施，由于配置不合理和“超负荷运转”等原因，当极端气象事件或其他天然灾害来临时，是否能如预期般正常发挥作用，是否考虑到了“功能性坍塌（functional collapse）”和人为操作失当等因素？[7]

三、结构式减灾与非结构式减灾比较

在国家、社区和家庭层面上利用结构式和非结构式减灾都有许多降低脆弱性的机会，随着现代减灾事业的发展，二者不断相互作用、相互渗透，越来越朝着综合化、整体化方向发展，二者既有区别，又有联系。

1.自然脆弱性与社会脆弱性的不同。结构式减灾从自然脆弱性视角解释减灾，注重减灾的“过程性”，强调通过技术控制将灾害危险降到安全标准以下。随着灾害研究的逐渐深入，脆弱性在人类社会进程中不断被放大，科学技术与灾害损失呈同步增加趋势，非结构式减灾因此强调任何科学技术都不能彻底防止灾害发生，灾害还涉及更为复杂的社会关系、社会组织和社会行为，只有改变或调整灾害影响方式和范围或者说只有重视社会脆弱性才能有效减灾。

2.集体风险与个人风险的不同。结构式减灾强调通过工程技术降低建筑物风险，保护对象是整个城市或某一地区的大片土地及其上面的人口和建筑物等，强调集体风险的降低而不考虑个别防护对象。非结构式减灾主张通过国家与社会共同分担灾害带来的社会风险，分散灾害对单一个体造成的损失，增加民众自我调适能力，关注的是小范围土地、少数人口、局部居住地区及设施等。由于目前还没有发展出绝对安全的减灾技术，无法分散灾害对个体造成的损失，因此，结构式减灾对个人风险的忽视受到了学者们的批评。

3.“管灾”与“管人”的不同。结构式减灾治理对象比较单纯，主要集中于“管灾”层面，主张通过提高人类制约和防范灾害能力而远离灾害侵袭，它总是试图通过控制灾害风险与危险源而非顺应灾害来降低风险，这是一种外在的灾害保护理念。非结构式减灾主要通过调整和约束人类行为、协调人与自然的关系来适应自然，增加人类对灾害的适应和承受能力，这是一种人与自然和谐相处的减灾观，目的是改变被保护对象特征而不是灾害特征，体现出明显的“管人”特点并可独立实施。

4.客观与主观的不同。结构性减灾将灾害视为纯粹给定的、独立于社会成员主观意识之外的“客观性现实”，致力于探究支配灾害的自然规律，强调在减灾过程中严格制定并执行各类减灾技术标准，从而使人类免受灾害冲击。非结构式减灾则将减灾视为个人意志建构出来的“主观性现实”，没有人类社会的存在，就不会有所谓灾害的出现，一切灾害都有人类社会的影子。因此，增强人们的能动性即提高灾害应对能力能达到减灾目的，避免结构式减灾片面的灾害控制观、抵抗观及对人类自我调适能力忽视的局限。

5.事后被动保护与事先主动预防的不同。结构式减灾主要通过工程技术手段使人类避免灾害再次冲击，但由于工程量大，一般都需要大量投资，因而实施困难大，过多使用这一事后补救性措施会减少人们事先预防的积极性与主动性。非结构式减灾则是在灾害可能发生之前，通过社会结构性方法主动适应而采取的一系列减灾措施，尽量避免防灾工程对生态环境造成的负面影响，主张人们主动调整与自然的关系，从片面对抗自然灾害到调整和规范人类行为以适应自然灾害的转变。

6.已开发地区与未开发地区适应范围的不同。二者在不同地区有不同适用性，以洪水灾害为例，在已开发地区结构式减灾方法是易于使用的管理策略。对于没有完全开发的地区，非结构式减灾则具有更好的效果，二者各有优缺点和适应范围。

二者的联系在于，它们的根本目的都是为了减少灾害损失，在减灾过程中仅仅依靠某一种减灾方式都无法有效降低灾害风险，虽然结构式减灾存在许多局限，但与非结构式减灾结合起来作为整体来看还是具有相当效益，海斯（Hayes， B. D）通过效益成本分析发现在结构式减灾中加入非结构式减灾措施，整体成效较全部用结构式减灾成效要高。[8]非结构式减灾也要通过结构性减灾的实施来达到降低灾害损失的目的，二者并不是对立或非此即彼的关系，而是相辅相成的，在双方共同作用下，减灾才能发挥最佳效果。

四、非结构式减灾介入政策及基本内涵

随着非结构式减灾重要性日益受到重视，如何确定有效的及探讨不同类型的减灾政策工具则成为非常重要的问题，也是社会科学定量分析面临的重要挑战，施沃恩等学者整理出多项减灾政策工具，如表1所示。

由于减灾重点、目的和各国实际情况等方面的不同，学者们提出了各种各样的减灾政策工具，一般性政策工具也因此众多，但其中的土地使用管理、征收制度、风险管理、灾害保险、财政金融、灾害认知教育、社区减灾和数据库建设等被视为一般性政策中的特殊政策，具有特别重要的地位和作用。

1.土地使用管理政策。这一政策主要通过规划土地使用、划定灾害潜在区中不易受灾区或灾害潜在区土地作低强度使用以降低灾害冲击，主要包括灾害分区管制、建筑规范、发展条例限制、地役权管理（Easement Management）和泛滥区管理计划等措施，其主要优点有，第一，减灾效益最高。不仅能让灾害发生几率下降，而且就长远而言也被公认为是所有策略中实质效益最高的方法，也是最常使用的土地减灾方式。一方面地方政府可以将限制发展成本转嫁到开发商或土地所有权人身上，另一方面，政府也已习惯使用这一工具。澳大利亚、新西兰和美国的实证研究表明，如果政府在灾前已经制定好土地利用计划，那么将会从随后的减灾行动中获得许多益处。[9]第二，能有效引导其他地方政策。政府通过建立不同的标准限制、处分或禁止灾害潜在区内的土地使用，帮助决策者、未来投资者和民众灾害风险性及限制的必要性，从而使密集开发项目避开危险地段，实现经济发展和减灾效果相结合的双重目的。第三，在安全性上远高于结构式减灾。它的目的不是减少和对抗灾害的发生，而是利用自然与社会条件去适应灾害，主要是改变土地空间配置和使用方式，从而调整灾害可能覆盖的区域。第四，它还具备其他社会目标功能。例如土地利用计划公布于众，通过保持与土地管理条例一致的行动，使公众得到的减灾教育比单独条例更为直接、更为有效。

2.征收政策。这一政策是指以政府经费或公益基金征收或购买民众位于灾害潜在区的土地与财产，并将之转移为不易受灾害冲击的其他用途，或对灾害隐患地区进行迁村或住房迁移等。同时，通过配备相关税务与财政手段（主要有土地税制和开发影响费两种）协调受损方和受益方利益，以间接方式影响土地使用。根据风险评估结果制定的征收标准，也可进一步强化个人灾害风险管理意识，戴勒（Deyle，R. E）和史密斯（Smith， R. A）指出这不仅有助于健全防灾减灾工作的财政防备体制，还可抑制环境敏感地区的开发，因此被视为有效的政策工具。[10]在美国，洪灾后的土地征收（buy-out）政策是主要的减灾手段，1993年，美国中西部密西西比河洪水灾害以来，联邦应急管理局（FEMA）制定了强制性的“赎买和迁移”减灾项目，到了1999年，38个州的近20，000件财产和一块地皮已被全部收购，表明了联邦政府转变减灾战略的决心[11]。

3.风险管理政策。灾害风险管理是一项系统工程，包括风险预防、风险评估、紧急应对和灾后恢复等多个环节，在灾前、灾中和灾后等不同阶段都有相应的风险管理理论支持，从而使整个管理过程科学化及效益最大化。贝伊利等学者（Beighley， R. E， et al）认为当代防灾已从工程防控进入风险管理阶段，它为区域防灾减灾提供了一种新方法和思路。[12]灾害风险管理已成为国家可持续发展的重大需要，也是国家形象、能力和社会责任的重要体现，当政府有紧急应变能力时能协助与指挥救灾而不至于成为受灾者。在2006年达沃斯国际减灾会议上，有关专家认为灾害风险管理实质可概括为：管理不可避免的，避免不可管理的。此外，风险管理也强调在人类脆弱性形成过程中社会因索的重要影响，提倡在社会脆弱性评估基础上建立风险管理模式。

4.灾害保险政策。在国际减灾发展过程中，灾害保险作为重要的非结构式减灾手段而被广泛尝试，它主要通过投保人在较大甚至全国范围内共同分担灾害风险，解决“谁为灾害承担费用”这一减灾实践中的难题，为灾后重建提供有力保障。同时，如果开发商在风险地区进行开发则需要付出巨额的保险费用，政府通过设置投保门槛迫使开发商不得不考虑开发后果，从而引导开发活动从风险较大向风险较小地区转移，投保户也可以施压地方政府制定并执行相关减灾措施。目前，发达国家巨灾保险模式主要有美国国家洪水保险、英国洪水保险、新西兰地震保险和日本地震保险等，通过这些保险让开发者和使用者必须承担较高保险费用，自行承担不当开发造成的社会和经济风险及后果。

5.财政金融政策。这一政策能防御和转移灾害风险，一定程度上能克服灾害风险管理中“市场失灵”和“政府失灵”现象，已成为非结构式减灾必需环节和重要的经济手段，它主要有四种途径，第一种途径是根据区域性灾害风险特点设立特殊税种、债券、搬迁补助及政府房屋修复基金等筹集减灾所需的可持续储备资金。道尔（Deyle，R. E）和史密斯（Smith， R. A）认为根据不动产开发的灾害风险程度分担减灾成本，不仅有助于健全政府减灾所需的财政结构，而且通过外部成本内部化方式，抑制对环境敏感区的开发。[13]第二种途径是将发展权交易、资本改进计划、土地税制及开发影响费等手段逐渐引进减灾领域。第三种途径是通过市场手段及开拓慈善组织潜在融资能力扩大减灾资金来源。第四种途径是保证地方财政每年收入至少5-10%费用用于降低灾害风险，并将其纳入公共投资政策和计划。这一政策不仅能有效缓减灾害所带来的巨大冲击，而且能将国家减灾规划与融资途径有效连接起来。