论我国地方区域立法

近几年，针对国内区域经济的兴起，国家作了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》等区域规划，以推动区域治理和区域发展。经济基础和区域治理的深刻变革必然要求法制的回应。在当前国家相应法制供给不足的情况下，必然呼唤地方区域立法。本文在论证区域立法必然性、必要性和考察其国内外现状的基础上，对我国地方区域立法的基本原则、主要内容和实现途径等进行探寻。

一、区域立法的必然性和必要性

区域立法是指对一国特定区域内跨地级以上行政区（以下简称跨界）的经济社会发展或公共事务管理所实施的立法活动。其目的是促进区域整体发展、欠发达地区开发或跨界公共事务管理，其结果是制定适用特定地域范围的区域性法规。按其内容，可分为综合性区域性法规和专项性区域性法规。因国家尚未制定综合性区域性法规，专项性区域性法规制定也很少，当前该类立法多由地方实施，即地方区域立法，主要以综合性区域规划及其实施的保障为立法素材，具有先行性、创新性、区域性和保障性。

（一）区域一体化发展，必然对法制供给提出新需求

新制度经济学理论认为，法律是经济发展的内生要素，是降低市场运行成本的正式规则。区域发展中存在一些亟须解决的问题，尤其是区域经济溢出行政区经济所产生的矛盾, 如区域内产业结构的同质化导致整体布局不优、重复建设和恶性竞争，市场机制无法解决，为地方区域立法的应运而生提供了现实基础。

（二）地方立法的时代性和先行性，必然催生地方区域立法

如梅因所言，继拟制、衡平手段，立法是法律适应社会变迁的最后手段[1]。对因跨界而产生的公共管理新问题，尤其是区域治理与行政区行政的矛盾,如环境污染治理等跨界公共事务管理，现有行政管理手段和区域规划这一新手段均难于解决，亟须通过地方区域立法提供顺应时代的行政运作法律制度。

（三）实施地方区域立法，为区域一体化发展提供法制保障

地方区域立法是地方立法内容与形式的变革与发展，通过以区域整体利益的促进与共享为法益目标和以问题为中心构建法律制度，实现区域规划的法治，能动地促进区域经济社会一体化进程。

二、区域立法的理论与实践考察

（一）域外

区域立法的目的，是促进特定区域整体发展或跨界公共事务管理。如德国制定了《改善区域经济结构的共同任务法》（1969年）；日本制定了《国土综合开发法》（1950年）（区域发展的根本法）、《北海道开发法》（1955年）和《控制首都圈市区工厂等新建法》（1959年）等。

区域立法的模式，包括区域立法和区域规划关系的处理，德国和日本采取统一立法模式，在中央与地方关系法定的基础上，区域立法由中央统一实施，并对区域规划编制及其实施进行法治化，如德国制定了《联邦区域规划法》（1965年）。美国采取分散立法模式，注重促进区域整体发展,仅在单行法律中对流域规划、都市圈规划等进行附带性规定。如《田纳西河流域管理法》（1933年）是针对田纳西河流域进行综合治理和经济开发的立法，同时也规定了该流域规划的编制与实施程序。

区域立法的重点，是对区域治理制度的设计。德国规定区域规划实施的协调，通过联邦与州之间的部长会议这一法定机制实现；日本《地方自治法》规定，地方政府之间可设立协议会等协调机构和签订合作协议来处理跨界事务；美国采用州际协议制度处理跨界事务管理。

（二）国内

综合性区域性法规主要有四个，均为地方立法:《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》（2006年）（以下简称《珠三角城镇群规划实施条例》）；《湖南省长株潭城市群区域规划条例》（2008年）；《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》（2009年）；《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》（2011年）（以下简称《珠三角改革发展保障条例》）。

对地方区域立法，国内主要有两种理论观点：

一是区域法制协调论。有学者认为，基于区域内行政区划、利益主体和中央与地方的职责分工不变为前提，只能谋求地区性多元法制的协调，其法律机制为行政协议制度和磋商沟通机制[2]。

二是区域共同行政立法论。有学者提出，可成立区域行政立法委员会这一地方政府联合立法机构，制定区域共同规章，构建地方行政立法新模式[3]。

三、地方区域立法的基本原则

区域立法基本原则,是指区域立法所应遵循的指导思想和准则，除遵守地方立法“不抵触、有特色、可操作”等一般原则,还应具有自身的准则。

（一）利益促进与补偿原则

利益促进是科学发展观在地方区域立法的体现，要求促进区域经济的整体、增量发展。利益补偿则是法律公平正义精神在区域的实现，如区域生态补偿和基本公共服务均等化等。

（二）改革创新与法制协调原则

区域立法具有先行性，要顺应社会变迁和巩固改革创新的经验与成果。同时，在中国特色法律体系已经形成的形势下，改革创新及其重要手段的先行先试，亦应遵循法治主义。如《珠三角改革发展保障条例》规定，改革创新可在局部地区和单位试点，成熟后可制定地方性法规，这实际确定了政府改革创新的法律边界――遵循法律优先原则、比例原则和信赖保护原则等行政法治原则。

（三）科学转化与区域特色原则

区域立法不仅体现为所制定法规适用范围的区域性等形式特征，其内容还应紧扣区域发展的现实课题。如广东省以促进珠三角一体化和湖南省以建设“两型”社会为立法宗旨，构建跨界管理的协调机制，将区域规划转化入法。

四、地方区域立法的主要任务和内容

（一）地方区域立法的任务

区域规划是特定行政机关以跨界的经济区域为对象编制的行政规划和区域发展的蓝图描绘，具有预测性、或然性、导向性，即“向前看”的特点；制定前要吸纳民意、制定后应向社会公开，但对公民、法人和其他组织只具有间接影响力；是区域内地方政府的行动指南，具有内部约束力，但未经上一级或同级人大通过的区域规划没有法律效力。地方区域立法的结果是制定特定地方性法规，通过设定主体的权利义务对既有社会关系进行调整，具有权威性、强制性和稳定性，即“向后看”的特点。

因此，区域规划和区域立法两者的概念、性质、特点和效力具有明显的区别。但两者在价值目标和规范政府行为等层面，存在契合点。我国区域发展采取区域规划先行方式，但区域规划制订后，仅依赖政府内部约束难以保障其有效实施，且其自身亦应入法，这就是区域立法的逻辑起点。正确把握区域规划的精神、目标、内容及其保障机制，并转化为法规的价值目标和可操作的法律制度，即法律上的责权利范畴，是地方区域立法的主要任务。

（二）地方区域立法的内容

当前地方区域立法的主要任务决定了其内容，即区域规划实施的保障性法律制度创设，尤其是行政运作制度等区域治理制度。其动因，是解决区域内各自为政的行政区体制滞后于区域经济整体发展问题。

1.纵向行政运作制度

（1） 组织协调制度。一是组织管理制度。如《珠三角改革发展保障条例》规定，各级政府要制订实施规划的年度计划并报上级政府备案。二是行政协调制度。包括协调机构设立（是否专设，则应根据区域实情考量）和协调会议制度，以有效解决区域内横向政府之间协作难的问题。如《珠三角城镇群规划实施条例》规定，设立规划管理办公室这一专门常设机构，对跨行政区域重要事项进行管理与协调。协调会议包括政府间联席会议和专题会议两种形式。

（2）争议解决制度。有人主张借鉴域外经验通过体制改造，将政府间争议纳入司法审查范围，这显然不符合当前我国体制和司法现实。此外，我国的仲裁制度主要适用于私法领域。本文认为，行政途径解决机制较符合当前实际，即通过区域内共同的上一级政府调处来解决下一级政府之间的争议。

（3） 绩效考评制度。政府绩效考评制度是考评主体按照考评指标体系和程序, 对政府履行职责的表现所进行的客观、公正评价。地方区域立法可从考评多元化主体、标准、程序和监督等方面进行具体制度建构。

（4） 行政问责制度。公务员法和行政监察法规定了行政问责制度，但未规定具体情形，实践中难于操作。地方区域立法可在规定行政绩效考核制度的基础上，援引上述两法构建具体的责任制度。如《珠三角改革发展保障条例》规定，对实施区域规划连续两年考核不合格的，可责令地方政府主要领导辞职。

（5） 利益补偿权制度。利益补偿权的理论基础。佩鲁的“增长极”、弗里德曼的“中心――”等理论，均证明市场机制不能自动缩小区域内各地发展差距，反而会扩大差距。区域经济一体化以产业合理布局等区域合作为前提。产业合理布局基于各地产业的分工与合作，必然造就区域内的受益方和受损方，按照法律损害赔偿和校正正义理论，应对利益受损方予以合理补偿，这也是区域合作的基础。

利益补偿权的界定。各级政府是当地利益的当然代表，因而也是利益补偿的权利主体或义务主体。利益补偿权的客体是一种可通过发展实现的特定利益。利益补偿的前提是双方的义务履行，如生态保护区应禁止发展污染项目，履行义务后则应获得利益补偿权。其救济途径一般为争议双方共同的上一级政府调处这一行政解决途径。

利益补偿权的实现。可借鉴德国立法经验, 纵向的利益补偿，由上级政府对特定主体专项拨款和税收返还等方法实现；横向的利益补偿，德国以人均税收为基准，我国地方区域立法可探索以人均收入、经济增益和发展贡献等为参数，设定科学的补偿基准，通过以上级政府财政部门为介质的、横向的直接财政转移支付,或者地区间项目合作、产业与劳动力“双转移”等间接方式实现。

2.横向行政运作制度

其内在机理，是行政管理应顺应区域发展，从目前科层结构的“命令与服从”这一纵向管理模式，转变为以横向政府间合作与自律机制为基础、纵横向管理有机统一这一区域治理模式。

（1）政府间沟通协商制度。该制度是区域内横向的各级政府，以协作机构和协作会议制度为法定化平台，直接进行沟通、协商、管理和决策，以促进区域合作的法律协调机制。

（2）政府间合作协议制度。政府间合作协议是区域内横向政府间为实现区域合作,在平等协商和合意基础上签订的民主协议,是当前区域治理中出现的行为机制，但在国家层面还未法律化。地方区域立法可规定其缔约主体、内容、程序、责任和效力等具体制度。

（3）信息共享制度。信息不对称不仅是造成市场失灵的重要因素，也是制约政府间合作、行政公开和公民知情权实现的障碍。政务信息共享制度，地方区域立法可从主体、行为和责任三个方面构建。如借鉴美国首席信息官制度，明确信息开发和管理主体制度。

五、地方区域立法的途径

（一）把握域情，科学转化

正确把握区域实情，即区域发展的目标和问题所在，对区域规划实施科学转化，是地方区域立法的重要环节。如湖南省以促进长株潭城市群建设“两型社会”为立法宗旨、区域主体功能区管制制度设计为内容。由此，既可避免把地方性法规变成区域规划的附庸和解说，也可防止把地方性法规和区域规划变成“两张皮”，发挥不了地方区域立法应有的法制保障作用。

（二）积极借鉴，合理吸收

如《珠三角改革发展保障条例》借鉴美国的州际协议制度，在国内地方立法中，首次构建了政府间合作协议及其争议解决制度。

（三）大胆探索，构建地方区域立法新模式

按照立法主体和法规适用范围是否跨省，地方区域立法主要有两类模式：一类是省级区域立法模式，如广东省和湖南、湖北省的实践。另一类是跨省区域立法模式。其立法前提需突破国家立法体制或创设一种需国家确认的、新的法律制度，目前尚停留在探讨阶段。该类模式又可分为两种类型：长三角地区的区域法制协调型，承认地方对跨省立法权限的不足，主张创设行政协议这一新的法律制度以促进区域内政府间合作；东北地区的区域共同立法型，有关学者和当地立法实务界曾提议制定区域共同规章。

对于省级区域立法模式建构，可把握立法宗旨定位，从立法内容和形式方面进行创新。如广东省探索建构了“有机转化”型地方区域立法模式――将区域规划的精神与目标等科学转化为法律的责权利范畴、形式上体现为软硬法相融合的“融合法”特征。

对于跨省区域立法模式，可探索建构“区域示范法+区域法制协调”这一“双层”机制。即立足省级立法权限，借鉴美国示范法制度的有益经验，“通过制定示范法，由各法域借鉴或采纳同样的法律文本的方式来渐进地推动法律的统一化”[4]，由区域内各省共同制定促进区域发展的《区域示范法》，再结合各自省情，以“区域示范法”为文本，通过地方立法途径转化为相关省的地方性法规；同时，建立省际法制协调机制，保障法规在区域实施的实质公平。

注释：

[1]【英】亨利•萨姆奈•梅因：《古代法》，高敏、瞿慧虹译，中国科学社会出版社2009年12月版。

[2]叶必丰：《长三角经济一体化背景下的法制协调》，载《上海交通大学学报》( 哲学社会科学版)2004 年第6 期。

[3]王春业：《论经济区域内行政立法一体化及其路径选择》，载《中南民族大学学报》(人文社会科学版)，2009年11月第29卷第6期。

[4] 曾涛：《示范法比较研究――以公约为视角》，载《武大国际法评论》2004年第1期。

（作者单位：广东省人大常委会法工委社会法规处）