试论我国新农村制度建设的路径

【摘要】 制度建设是当前我国新农村建设的关键所在。我国农村进一步发展存在着某些制度瓶颈，政府应从制度创新和政策改进上解决好目前在农村地权制度、财政制度、基础设施建设、社会保障制度等方面的有关问题，使我国新农村建设得以纳入社会主义市场经济的体系之中。

【关键词】 新农村 制度瓶颈 政策

正确认识当前和今后农村形势是启动新农村建设的前提。农村问题的根本还在于农村的制度问题，要从根本上改变农村现状，首当其冲的应是改变现行的农村制度。目前我国农村现有的组织制度是改革开放初建立的，其目标是解决农民的温饱问题。随着这一目标的实现，旧有的组织制度已经衰落，在农村进一步发展进程中所起的作用也越来越微弱。而新的组织制度尚未形成完整体系，无法满足把农村纳入市场经济的要求，这就造成农村现在正处于一个制度上的断层阶段，亟需政府建立一套新的完善的制度来促进农村社会的全面发展。

一、当前农村进一步发展面临的制度瓶颈

1、以联产承包为主的农村地权制度不能适应现代农业的需要。家庭联产承包责任制在特定的历史时期曾极大地调动了农民的生产积极性，使农村生产力得到极大的提高，在这一制度下农村的温饱问题得以基本解决。但是应当看到，这一制度是建立在土地的所有权与经营权分离的基础之上的，而随着时代的发展和社会主义市场经济体制的逐步建立，这种简单的分离，在实质上仅仅是农村产权在旧体制下的一种局部的、微观的、暂时的调整，没有触动农村产权的核心――土地制度，不能适应发展现代农业和农村非农化对产权制度所提出的要求。目前面临的问题是：首先，我国农村的土地是集体所有，农民只有30年的土地使用权，土地的使用权经常会重新分配，导致了农民没有归属感和安全感，它带来农民易对土地过度使用，用得多、养得少，不愿意在“公有”的土地上投资太多，从而造成农业产量下降。其次，由于农村土地是按照人口平均分配的，随着人口的增减，土地会被一步步地碎化，以分配给新出生的人口，这样碎化土地，不利于农业的规模经营，不利于现代农业体系的建立。再次，由于土地集体所有，因而集体的代表――村委会有权处置农民的土地，包括出租、转让、拍卖等，村委会可以以国家的名义用低于市场的价格征收农民的土地，然后以市场价格把农民的土地卖给投资商、房地产商等，从中挣取巨额差价，其实质是对土地的处置收益绝大部分由村委会等组织获得，而农民在失去土地这样的基本生产资料之后，仅得到了少量的补偿，严重损害了农民的利益。

2、不合理、不规范的农村财政制度难以为新农村建设提供资金保证。（1）缺乏规范的支农资金管理体制。这些年来，中央政府从统筹城乡发展的角度在支农问题上已经迈出了很大步伐，目前正在进一步加大支持三农的力度。除了在农村医疗等方面中央政府投入力度较大外，在深化农村义务教育保障机制改革方面，中央与地方各级财政累计也将新增高额的农村义务教育经费。与此同时，在农村道路建设方面，国家也将在“十一五”期间，把农村公路建设作为交通发展的战略重点，计划新改建农村公路120万公里，这是中央政府继免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费的决定之后出台的又一项重大政策。但是我国目前支农资金的使用又存在一些突出的问题，如财政支农资金投入渠道多，资金分散，难以形成合力；地方基层挤占挪用支农资金现象普遍，有很大一部分支农资金被挪作它用，真正用于农业、农民和农村的资金大为减少。对此要抓紧建立规范高效的政府支农资金管理体制和运行机制，优化投入结构，统筹使用支农资金，保证支农资金能够用于解决农村最薄弱、农民最急需的问题。（2）农村金融功能较弱，农民没有取得贷款的有效途径。一是随着当前主要的涉农金融机构农村信用社的破产，以及农村基金会的失败，农民贷款渠道进一步变窄。二是由于农业生产经营风险较大，回报率又比较低，而农民比较分散，贷款管理成本高，在各种金融风险的威胁下，各金融部门常常表现为“慎贷”、“借贷”，甚至拒绝从事涉农贷款。三是没有从法律上明确农户为市场法人，而农民以自然人贷款又没有法律依据，所以无法从金融机构取得贷款，扩大生产经营的规模。四是金融服务网点覆盖率低，金融服务手段滞后。目前，农村金融机构在县域能够提供的金融工具单一，除了存款贷款汇款以外几乎没有其他金融业务。五是贷款手续复杂，银信部门的服务不到位。担保和抵押、质押要求繁多，给农户贷款造成人为障碍。六是农村资金外流现象严重，资金供给明显短缺。由于邮政储蓄机构“只存不贷”，其在县域内吸收的资金几乎全部流出农村，国有商业银行在县域吸收资金的60%左右也都流入城市。基于上述原因，即使许多农户有进一步扩张的欲望和需求，但是因缺乏相应的金融支持而难以如愿。

3、农业产业化进展缓慢阻滞农村生产力的发展。当前我国农业正处在由传统农业向现代农业，由催耕催种的农业向市场农业，由粗放农业向精品、精准、集约农业转轨的过程。但是这一转轨过程缓慢，产业化还没有形成成熟的体系结构，农业生产力的发展进入瓶颈阶段。具体来说，造成这种现象的原因有以下几个方面：一是对农产品的价格补贴不足。如果按WTO协议计算口径，把支持贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖价格补贴计算在内，1996-2000年，我国农业补贴总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别占当年农业总产值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。按照相同的口径，发达国家的补贴水平约为30%-50%。巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10%-20%。同时，国家农业支持保护政策不配套、不完善，对农业的扶持还不能完全落到实处，如农产品的价格政策、农业基础设施的建设和农业科技的研制、开发和推广等，很大程度上要靠地方政府和农民来承担，而地方政府和农民自己目前显然无力良好解决这些问题。二是小农经营模式严重阻碍着农业产业化的进程。家庭联产承包虽然解决了农村的温饱问题，但也有它的负面影响，即土地使用权分散在各个家庭中，难以形成规模经营。目前我国大部分地区还是采用传统的小农经营模式，农业机械化、现代化程度不高，没有条件建立像国外那样的大农场，没有建立产、供、销一条龙，提高农业的科技含量，从而大幅度提高农业生产力水平。

4、农村基础设施的供给不足造成农业生产潜力下降。基础设施包括交通、通讯、生活用水、农田水利设施等。筹集并占有一定数量的公共产品是乡村基层政权推动社区经济和社会发展的重要前提。根据《农业法》，农村主要的、大型的、跨区域的公共产品筹集应是中央、地方和农民个人三方共同负担，但是源于财政分权改革的不彻底性，各级政府的财权与事权不对称。实行分税制后，财权有向中央及省政府集中的趋势，即“强干弱枝”，而事权却逐级下放，一些本应由中央及省政府供给的纯公共产品，如义务教育、计划生育、民兵训练等，却下放到乡镇一级，加重了乡镇的负担。而乡镇政府由于本身财源有限及机构臃肿，导致财政紧张，没有财力为公众提供纯公共物品。

5、社会保障制度不健全制约着农业经济的变革。首先是教育保障问题。我国已经实行了九年义务教育，并在农村实行了减免学费的政策，以保证农村孩子受教育的权利。但由于农村师资力量薄弱，教学设施差，很难保证农村孩子享有与城市孩子同样的教育质量。同时高校高昂的学费也限制了农村孩子接受高等教育的机会，从而进一步造成了农村知识型人才的匮乏，不利于农业科技水平的提高。其次是生活保障问题。目前我国还没有在农村建立完善的社会保障体系，除了最低生活保障制度已经基本开展起来以外，农村养老、医疗保险均呈现出覆盖面窄、保障水平低等特点。现阶段农村居民应对生存风险的基本方式是家庭成员之间的互助，国家对农村社会保障体系建设的推动力还显得不足，农村社会保障制度建设速度还显得缓慢。农业是弱质产业，受自然条件影响大、市场风险高。随着我国农村市场经济的不断发展，农村社会的风险和压力还会继续增大。而在目前，包括进城就业的农民在内，除了土地之外没有别的生活保障,随着农业产业结构的调整和城市化进程的加快，土地养老保障的功能正在逐渐弱化，单一的土地保障使得农民的就业空间和渠道窄，在收入和就业不稳定的预期下，根本不敢放弃土地，这又在一定程度上固化了小农经营，阻碍了农业规模化和专业化发展。

二、新农村制度建设中的路径探讨

当前，政府对新农村建设的宏观政策是“多予少取放活”。 “多予”是指政府应该为农村提供更多的制度支持、财政支持和资源支持；“少取”是指政府不应该过分地干预农村的正常社会秩序，农村应该有一定程度的自治能力；“放活”是指政府在农村问题上只应该起引导作用，而真正意义上的主体是农村自身，这就要求充分调动农村人口的积极性和主动性。政府在农村问题上需要做的工作很多，但是主要的是应该在以下方面有所作为。

1、推进土地现代产权制度的建立。建立规范的真正现代产权制度意义上的农民集体土地所有制，是突破当前农村进一步发展制度瓶颈的关键所在。为此，应对现有农村土地按现行政管理基本单位村或者组进行全面地登记,明确集体土地的所有权主体和所有权客体，并以法律的形式把农户的土地承包经营权作为财产权规定下来，发放农户个人拥有的集体所有权份额的土地所有权证书。这样做有利于使农民的财产权和土地所有权得到保障，解除农民在土地使用过程中的后顾之忧，同时也有利于防止土地进一步碎化，实行规模经营。正如恩格斯所指出的：“耕地最初是暂时地、后来便永久的分配给各个家庭使用，它向完全的私有财产的过渡，是逐渐完成的，是与对偶婚制向一夫一妻制的过渡平行地完成的。个体家庭开始成为社会的经济单位”。农民的土地财产权的被确立，将会将大大增加农民对土地处置的自由度，使得土地转移价格将大大提高，有利于遏制土地的兼并和被侵占。按照我国公民私有财产不可侵犯的法律规定，作为一种私有财产权的土地承包经营权在实践中就难以被剥夺，农户承包经营的土地就得以受到有效的保护。

2、建立健全农村公共财政制度。根据我国农村实际状况，当前要重点抓好两个方面：第一，着力加大支农资金的整合力度。要健全支农资金的监控体系，防止地方基层对支农资金的扣留剥夺，确保资金真正用到农业和农村建设上去。要优化财政支农支出结构,压缩各项不合理支出, 积极研究和探索公共财政覆盖农村的范围，将财政支持的重点逐步由生产型转到公益性、公共性、非竞争性农村社会事业上来。要打破行业界限和部门分割,建立有效的组织协调机制，对现有农业项目和支农资金进行清理、归类和整合，避免项目的重复投资及地区的不均衡性，彻底改变“小而散”的状况，集中有限财力，对制约农业发展的瓶颈问题进行重点突破。要不断提高投资效益，建立规范的财政支农资金转移支付制度，使中央、省、市出台的各项支持“三农”的优惠政策尽可能多、尽可能快的落实到基层农村。第二，深化农村金融体制改革，引导投入，加强服务，全面提升农村金融对新农村建设的服务水平。要提高农村金融的机构覆盖率，构建多元化、多层次的农村金融市场结构。要创新金融产品，满足农村多层次的金融服务需求。增加农民贷款渠道，通过贴息和推广农户小额信用贷款和农户联保贷款方式，加大农业信贷投放，增加农户贷款，为农业结构调整和发展农村经济提供金融支持。要拓展农村金融服务领域，切实解决农村资金外流问题。从单一的信贷支持向全方位服务转变，从支持传统的种植业为重点转向支持满足市场需要的绿色农业、生态农业、特色农业、观光农业、订单农业，促进传统农业向现代农业转变。

3、加强农村基础设施建设。加强农村水利建设，抓好农村饮水、沼气、道路、用电等基础设施和人居环境建设，是当前改善民生新农村建设发展的头等任务。同时，还要积极支持农业综合生产能力建设，促进现代农业建设。为此，要进一步整合支农资金，提高支农资金使用效益。对于纯公共物品的提供，由中央政府和省政府负担大部分，地方政府视财力而定可负担小部分，关键是要理顺中央、省、地方各级政府的公共产品供给责任，做到财权与事权的对等；对于准公共产品和混合产品的提供，应当通过明晰产权的方式引进多种供给方式，可以采用公退民进、民办公助的方式，由政府通过补贴等方式鼓励民间资本参与公共品供给。要保证私人资本的产权收益及居民合法的私产以激励私人投入。大量的实证研究也表明：引入产权主体多元化后，农村准公共产品供给已经发生了诱致性制度变迁，大大缓解了与农民生产生活密切相关的公共产品供给不足的问题，同时也减轻了地方政府的财政压力，是农民、政府、民间资本所有者三方皆赢的举措。

4、建立完善的农村社会保障体系。在市场经济和农业生产经营国际化的条件下，农业的发展需要完善的社会保障体系。各级政府应加大在农村社会保障上的资金支持，同时由于国家资金有限，农村社会保障制度的建设还需要社会各方面的共同努力。对此可以采取国家拿一部分，地方政府拿一部分，乡村集体也拿出一部分，最后农民也要自筹一些的办法推进这一进程。对于较为落后的地方，由于需要保障的重点很多，易于出现政府“什么都想管，什么都管不了”的局面，这就要求我们必须确定公共财政覆盖农村的优先顺序，将有限的政府财力用到急需之处。为此，应注意分阶段、分区域地排出顺序，先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。

5、调整农村产业结构。农村产业结构调整的过程就是逐步实现农业现代化的过程。搞好农业结构调整，要坚持以潜在市场为导向的原则，坚持因地制宜，发挥当地资源优势，充分发挥农业科技的作用，大力发展农村产业化经营，推广“公司加农户”“订单农业”等方式，逐步形成农产品生产、加工、销售一体化经营。针对当前农民对产业结构调整的投入能力低，农民受教育文化程度较低，从而获得市场信息能力较低以及农业科技开发能力较低等突出问题，各级政府要合理规划，形成系统的思维路径，制定更加符合农村实际的政策，科学地指导农民进行产业结构调整。

总之，推进制度创新是新农村建设的关键所在，它又是一个长期的、逐步推进的过程，政府在这一过程中应当充分发挥其主导作用。中央政府着重制定出科学的符合农村实际情况的制度框架和建设目标，给农村制度的建设提供宏观指导；地方及基层政府应积极贯彻执行上级政策，结合本地实际，因时因地制宜，创造性地开展工作，大力推进本地新农村建设事业的快速发展。

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