把脉“案件请示”

上下级法院的内部请示、沟通,当事人没有能够充分参与到诉讼过程中来,没有机会发表意见,没有机会影响法院的判决,完全被排除在司法决策之外,其结果会导致当事人对寻求司法救济的失望

按照中国《宪法》《法院组织法》的立法意图,法院依法独立审判,上下级法院应该是一种审级监督关系,并非行政隶属关系。一个案件在下级法院审判中,没有产生结论,也没有经过上诉、抗诉等程序,上级法院就不能直接对下级法院的案件下命令,或者给出处理意见。否则,就构成对下级法院审判权的干预。

但是,为什么案件请示的做法仍然会产生而且顽固地存在?原因有三。

其一,上级法院对下级法院在司法裁判上拥有直接的控制权,这种控制权甚至会关系到下级法院的生存状态。在中国,上级法院对下级法院的判决拥有审查权,这种审查权通过绩效考核来实现。无论是上诉率,还是上级法院撤销原判发回重审或者直接改判的比例,都是衡量一个法院办案是否合格、能否参与评优评先进的依据。这些考核标准,逼着下级法院为了避免因发回改判率而受到惩罚,在案件判决前通过各种方式获得上级法院的态度。

其二,从最高法院到基层法院,司法裁判权和行政管理权是合二为一的,裁判权受到行政权力的干预。

中国的普通法官之上有庭长、分管副院长、院长以及审判委员会。所有影响重大、敏感的案件的审理,都要经过叠床架屋式的行政审批。这些行政性领导既没有听取案件当事双方的意见,也没有参加开庭审理,却可以合议庭的决定。不分裁判权和行政权的后果,就是有多大的行政职务,就有多大的裁判权。

下级法院法官的培训、评先进甚至出国考察的审批权力,都来自上级法院。上级法院控制了下级法院诸多的行政管理权,而下级法院的院长又直接拥有对案件的裁判权,在遇到重大、敏感案件的时候,就会选择请示报告。这正印证了美国学者汉密尔顿在《联邦党人文集》里说的一句名言:“谁控制了法官的生存,谁就掌握了法官的意志。”

其三,地方党委政府,各种机关团体、个人对法院有控制能力。中国的基本政治制度,是人大领导下的一府两院制度,这意味着任何一个法院都要和同级的人大常委会、政府和党委打交道。当法院的人、财、物均控制在地方手中,遇到影响地方重大利益案件的时候,法院的独立审判权就不存在了。

因此,有的法院或者法官为了不屈从于地方干预,就会选择把矛盾上交。这时请示上级法院有两个意思,一种情况是请上级法院协调,使他们能秉公处理;另一种情况,实际是避免不了地方的干预,就把案件移交给上级法院处理,变更管辖。无论是行政诉讼中的异地交叉管辖,还是像黑龙江某地将地方法院判决的案件集中由林区法院来执行,这都是中国基层法官在夹缝中求生存迫不得已的创造。

案件请示的危害

案件请示制度对司法公正带来消极的影响,属于不正常的司法状态。这些做法危害性极大。

首要的危害在于审判程序名存实亡。下级法院没有独立的司法审判权,案件审理过程中,上级法院就派人在庭审中予以监督,庭审最终流于形式。当事人双方你辩你的,法院它判它的,裁判结论游离于审判过程之外,是对程序正义的践踏。这样的情况难以实现司法公正和司法正义。

而且,如果一审法院的判决结果已经体现了二审法院的意志,这使得两审终审的审级制度形同虚设。两级法院的裁判变成一个法院的裁判。广东的许霆案就是个明显的请示案件,当广州市中院将无期徒刑改判为五年有期徒刑后,广东高院维持判决,最高法院核准改变量刑。因为广州中院的判决已经体现了广东高院甚至是最高法院的意志,被告的上诉变得毫无意义。

审级监督制度的设计,就是为了能够监督法院的判决。经请示后判决的案件,如果上级法院做出了不正确、不公正的决定后,当事人本来通过上诉可以获得的救济机会就没有了。

同时,“暗箱操作”的案件请示避开了公开、透明的说理,避开了当事人双方充分的举证、质证,上级法院只依据下级法院的汇报或者提供的资料,通过一种狭隘的、封闭的决策过程所做出来的判断,也是经不住考验的。

上下级法院内部请示、沟通,当事人没有能够充分参与到诉讼过程中来,没有机会发表意见,没有机会影响法院的判决,完全被排除在司法决策之外,其结果会导致当事人对寻求司法救济的失望,从而选择上访、等非正常途径来解决问题。

改革案件请示制度

目前,最高法院有关部门正在着手案件请示的诉讼化改造。如果下级法院对某个普遍性的法律问题把握不准,可以将案件移交到上级法院,由上级法院来审理。

但彻底的诉讼化改造,就要完全避开内部请示这种“暗箱操作”。一审法院完全不要请示,直接对案件作出判决。在一审判决后,经过正常的上诉、抗诉或者申诉的程序,二审法院要通过公开、透明的审理来解决重大、复杂、疑难问题。让原告和被告以及双方的律师能够充分参与,陈述他们的意见和理由,二审法院据此做出自己的判决。

当然,同中国现行的司法改革一样,案件请示改革也不是孤立的。如果只是单纯取消案件的请示,而对法院的业绩考核制度、错案追究制度不予改革,如果司法行政职能和裁判职能不加以区分,以各种方式和名义下的请示还是会存在。

如果司法的外部环境不予改善,法院的人、财、物仍然牢牢地控制在地方党委、政府手中,法院不通过请示谋求上级法院的支援,如何能够抵御这种压力?

所以,我们既要看到案件请示做法存在的消极一面,也要看到在中国当前存在这种异常做法的无奈之处。要消除中国司法体制中存在的弊端,不是“头疼医头,脚痛医脚”,而需要全身的检查和治疗。

2003年,中央成立了司法改革领导小组,讨论了很多司法体制改革的问题。时隔六年,实际进展却颇为有限。作为一名学者,我不得不呼吁:应当对中国司法体制进行全方位的、大规模的、彻底的改革,如果仅仅对一个个具体问题零打碎敲,只见树木、不见森林,恐怕无济于事。■

作者为北京大学法学院教授、刑事诉讼法学博士生导师

背景

最高法院拟取消“案件请示”

日前,最高人民法院有关部门正在就有关“案件请示”做法进行系列的调查和研究,试图在中国的法院中彻底取消这种有违法治基本理念的做法。

“案件请示”在中国普遍存在。很多案件判决之前,审理案件的法官或者该法官所在的法院,都会向上级法院的法官或者部门征询对这起案件的处理方式,这已经成为一种公开而又秘密的现象。“案件请示”往往会造成一个扭曲的结果:审案的法院不判案,判案的法官却没有审理案件。而且,更为严重的结果是,案件经请示后,一审判决往往已经符合二审判决的思路,当事人即便上诉也变得毫无意义。

2009年全国“两会”期间,全国人大代表、浙江省衢州市人大副主任汪惠芳领衔提出一份“取消法院内部案件请示”的议案。汪曾发现,一起普通的案件中,一审的基层法院和二审中级法院都向浙江省高级法院就案件如何判决进行请示。荒唐的是,两级法院的判决依据来自于高级法院有关人士的不同的答复。不过,浙江省高院声称对于该案没有作出批复,只是口头要求中院“认真、审慎地处理”。这份议案已引起最高法院的关注。

最高法院曾经就案件请示问题前后出台十个文件,以规范案件请示报告的做法。近年来,最高法院也一直在探索案件请示制度的逐步取消。

一些地方法院也随之推出相应的改革措施。但各地法院探索规范案件请示存在局限性,比如,将内容限制为只能就法律适用问题进行请示,而不能就事实问题进行请示;在程序上要求必须经过审判委员会的讨论才能上报请示;不能越级请示,也不能个人请示。而且,无论怎么规范,案件请示这种现象还是屡禁不止。各地法院仍然存在特殊案件的报告制度,个人通过电话、口头这些请示也屡见不鲜。

今年开始的由中央统一部署的新一轮司法改革,再次提出这个问题,“完善上下级法院审判监督关系”是法院系统的12项改革任务之一。

与以往不同的是,最高法院正在调研的改革方式试图彻底取消案件请示做法,无论是关于案件事实的请示还是法律问题的请示。

调研过程中,有地方法官提出,案件请示之所以存在的客观原因,在于一些案件中基层法院需要靠请示上级法院来抵住同级党委、政府的压力,上级法院的答复是“尚方宝剑”。

而法院系统存在的“内审”制度与重大案件报批制度,成为下级法院不得不请示上级法院的根源。有些地方法院规定,一些重大的刑事案件比如易引发群体性纠纷的案件,社会危害性大的案件、副处级以上干部犯罪的案件等必须通过上级法院“内审”才能下判。还有一些法院规定案件、驰名商标案件、拆迁案件或者行政诉讼案件,都必须经过上级法院“内审”。这些“内审”的规定并不见于规范性文件,却体现在上级法院通知、法院领导的讲话中,许多程序是长期以来约定俗成的惯例。

据《财经》记者了解,最高法院的改革思路或许将依循如下路径:即首先解决“自下而上”的问题,取消案件请示做法;进而实现“自上而下”的改革,限制上级法院干预下级法院独立办案,防止“提前介入”“挂牌督办”等不合理做法,并改革发回重审制度。最后,对上下级法院司法行政管理与司法审判监督的机制进行明确界定,避免司法行政影响司法审判,使上下级法院关系彻底回归到合宪状态。■

《财经》记者 叶逗逗/文