马来西亚海洋安全政策分析

摘 要 马来西亚六面临海，海洋不仅成为国土安全的天然屏障，也是马来西亚对外 联系的通道和蕴藏巨大资源的宝库，海洋利益成为马来西亚国家利益的重要组成部分。马来西亚将海上安全防御的主要区域划分为马六甲海峡、南海和苏拉威西海，确定了以国防自主 、区域合作和外来援助为原则的海上安全防御原则。马来西亚提出了“维护海洋环境的稳定 ，不受限制地开发海洋资源和开展国际贸易”的战略构想，主要目标是充分利用海洋以增强 综合国力，维护海洋既得利益，加强相关岛礁防护，加快海洋油气资源开发。为实现这一战 略目标， 马来西亚实施近海防御政策，在维护海洋安全上以国防自主为方向，非常重视海军 的发展与建设。马来西亚皇家海军作为维护海洋安全的主导力量，担负着抵御外敌入侵、捍 卫马来西亚领海、保卫和扩大专属经济区、保证马六甲海峡和南海海上贸易通道畅通、 对付区域内的潜在威胁的重任，以确保国家的利益和安全。 20世纪70年代末，随着对南海战 略地位认识的加深，马来西亚将南海视为其海洋利益拓展的前沿阵地，不仅通过行动实际占 领了部分南沙岛礁，制定并颁布一系列海洋法规支持其在南沙的“”诉求，还通过军事 部署等增强其在南海的军事实力，使南海问题趋于复杂化和国际化。然而，在马六甲海峡等 南海的重要海域上，马来西亚清楚自身实力有限，无法单靠自身或是本地区的力量确保这些 海域的绝对安全，但又不愿意大国直接插手或是军事干涉乃至武装控制的情况发生。因此， 马来西亚希望通过实施大国平衡战略，与美国、中国等大国开展海上安全对话与合作，维持 上述海域的力量平衡，创造对自己有利的海上安全环境。由于与中国在南海存在安全合作和 争端的局面，合作与对立成为两国海上安全关系发展的突出特点。与中国在马六甲海峡 开展安全合作是马来西亚维护重要航道畅通的策略之一，而与中国在南沙岛礁的争端则 是两国双边关系发展的最大障碍，发展睦邻友好关系与维护国家海洋权益将成为两国关系发 展中不可避免的一对矛盾。

关键词 马来西亚 海洋 安全政策

马来西亚是一个海洋国家，地处亚洲大陆和东南亚群岛的衔接部分，全境被南海分隔成东西 两部分，分别是位于马来半岛南部的半岛马来西亚或西马来西亚（简称“西马”）和位于加 里曼丹岛北部包含砂拉越和沙巴在内的东马来西亚（简称“东马”），两地间距最长1500公 里，最短750公里。由于地理环境的影响，马来西亚的国家利益和安全问题不可避免地与海 洋紧密相联。[注：Royal Malaysian Navy, May 2010. ]2002 年12月17日，海牙国际法庭裁定马来西亚和印尼在加里曼丹岛东北部产生争议的西巴丹 岛和利吉丹岛的归马来西亚所有，但未对上述两个岛屿临近的安巴拉特海域的海权作出 裁决，两国都宣称完全享有安巴拉特海域的。2005年2月16日，马来西亚国营石油公司 宣布安巴拉特海域属于其海上招标区域，并把该地区的地下石油与天然气开发权授予荷兰壳 牌石油公司，马来西亚与印尼的边界纠纷再次升温，此后围绕该海域发生的各种摩擦不断。 [注：Hasibuan R. Tinjauan Yuridis Konflik Indonesia Malaysia Tentang Kepe milikan Hak Berdaulat Atas Blok Ambalat Dan Ambalat Timur. Jurnal Equality,10, Agustus 2005:65]2009年6月9日，以国际事务与国防委员会成员尤斯诺依萨为首的印尼人民协商会议代表团 在访问马来西亚国会大厦时，甚至向下议院副议长达图•旺•朱乃迪传达了“印尼为保卫国 土而不惜开战”的信息，并表示两国谈判只能建立在马来西亚认同安巴拉特海域属于印尼所 有的基础上进行。 [注：DPR Sambangi Malaysia Soal Ambalat, Juni 2009. ]

修改立法并向联合国提交外大陆架划界案是马来西亚巩固占领策略的另一重要实践。2009年 3月17日，马来西亚政府向国会提呈《2009年大陆架法令》（修正案），要求根据《联合国 海洋法公约》第76条对大陆架重新进行定义，为将来马来西亚与其他国家针对大陆架划界提 供法律原则，也为即将向联合国提交的划界案提供法律基础。2009年5月6日，马来西亚和越 南向大陆架界限委员会联合提交200海里外大陆架“划界案”，将包括南沙群岛在内的南海 南部大片海域作为两国共同的外大陆架。虽然该“划界案”由于中国的反对而没有得到审议 ，但将争端国际化，通过事实占领向中国制造舆论压力将是马来西亚未来继续巩固占领 策略的主要对策。

4．明确机构职能分工，有效维护海域的安全和秩序

海域安全与航运安全是马来西亚政府海洋安全政策的重要组成部分。在维护国家海域安全方 面，马来西亚皇家海军具有不可替代的地位和作用，是维护国家海洋战略利益的支柱力量。 但面对浩瀚的海域以及有限的海军力量，马来西亚政府必须有所侧重地在海上战略部署和海 域安全执法上取得平衡，因此，马来西亚政府迫切需要成立专职的海上执法机构以协助皇家 海军维护广阔海域的安全。进入新世纪，以马来西亚皇家海军为主、其他海上执法机构为辅 ，共同维护海域的安全是马来西亚政府针对海上安全而制定和实施的一项策略。

1999年4月进行的一项研究显示由于海事相关执法部门烦琐，机构重叠，导致执法效率低下 ，马来西亚政府决定整合资源，成立海事执法局。海事执法局的主要任务是维护马来西亚海 域的安全、和平以及完整，在马来西亚海域执行联邦法律，履行保障海域安全的一切职 责，防范和制止海上犯罪的发生，实施空中和海岸监控，为相关机构提供援助及官员培训； 在马来西亚海域和公海海域实施搜救行动，协助外国共同打击海上犯罪，监控和防止海上污 染，防范和制止海盗、走私等罪案的发生。在马来西亚海域和公海实施，在爆发危机或 战争时期，海事执法局由马来西亚武装部队指挥。平时，海事执法局通过下设的海岸护卫队 进行执法，担负维护马来西亚海域安全、保护渔产和石油等天然资源、打击海上犯罪、进行 巡逻与搜救等任务。从2009年开始，海事执法局计划在两年内分批接管其他海事执法机构的 设备和职能，在2011年前成为马来西亚唯一的海上执法机构。届时，所有涉及其他执法机构 的法律法令都将由海事执法局执行。可以预计，海事执法局将成为马来西亚当局加强海域执 法、维护海上利益的另一重要途径。正如马来西亚皇家海军司令阿卜杜拉?阿其兹上将在200 9年1月所强调的，马来西亚皇家海军与海事执法局和海警的紧密合作可以有效监控马六甲海 峡等相关海域的航行活动以确保安全。 [注：Impak Insiden Teluk Aden Kepada Pembangunan APMM dan Selat Melaka. 吉隆 坡安全评论网站. ]

对马来西亚海洋安全政策的思考

合作与对立是马来西亚与中国海上安全关系发展的突出特点。一方面，与中国保持海上安全 对话与合作是马来西亚在南海和马六甲海峡等重要海域实施大国平衡战略、维持力量平衡、 塑造安全环境的重要策略；另一方面，与中国在南沙岛礁的争端则是两国双边关系发展 的最大障碍，发展睦邻友好关系与维护国家海洋权益将成为两国关系发展中不可避免的一对 矛盾。

在马来西亚海上安全政策中，与大国普遍交好，保持适当的海上军事合作是一项重要的原则 。特别是在南海和马六甲海峡这些重要的海域上，马来西亚清楚自身实力有限，无法单靠自 身或是本地区的力量确保这些海域的绝对安全，但又不愿意大国直接插手或是军事干涉乃至 武装控制的情况发生。因此，马来西亚希望通过实施大国平衡战略，与美国、中国等大国开 展海上安全对话与合作，维持上述海域的力量平衡，创造对自己有利的海上安全环境。以马 六甲海峡安全问题为例，马来西亚政府视马六甲海峡的管理事务为国家内政，强调不容 侵犯，禁止外国军队进驻或协助巡逻马六甲海峡。但马来西亚政府也承认，维护马六甲海峡 安全是一项长期的工作，需要大笔的费用支出，马来西亚在财政上将会面临困难，希望能够 获得海峡使用国的援助，并以安全合作的形式参与马六甲海峡的安全维护。

对中国而言，马六甲海峡具有重要的战略地位。马六甲海峡既是中国的海上石油生命线，也 是通向中国广阔南海海域的南大门，与中国的国防安全、经济安全和能源安全密切相关。 [注：徐剑明.当前我国资源透支型经济增长方式的隐忧.现代经济探讨，2009（8）] 中 国是马六甲海峡的主要使用国，每年有80％以上的进口原油和50％以上的进出口物资要运经 马六甲海峡。由于保持马六甲海峡的畅通关乎中国的经济利益和战略利益，中国有责任有义 务有必要参与维护马六甲海峡的安全，而参与的前提则是充分尊重马六甲海峡共管国的 和利益。坐拥“黄金水道”马六甲海峡咽喉位置的马来西亚曾经遭受了数百年的殖民统治， 国家对于这个独立刚满53周年的新兴国家而言，是个非常敏感的概念，其中包含了太多 的历史、荣誉和民族情感因素。因此，马来西亚“至上”的马六甲海峡安全观就不难被 理解。近年来，中国与马来西亚在维护马六甲海峡安全的问题上已经达成不少共识并取得实 质性的进展，中方应继续秉持“互信、互助”的原则，用诚意打消马来西亚的顾虑，循序渐 进地推动两国安全合作的发展，积极参与马六甲海峡等重要国际航道的安全维护，确保海上 能源通道的畅通，保证相关海上活动的正常进行。

在对待南沙岛礁归属的问题上，马来西亚政府表示了一贯强硬的立场，在通过一系列的 军事行动占领了位于南沙群岛的五个岛礁后，继续通过各种途径实施巩固占领的策略，强化 事实占领形象，制造各种国际舆论，企图使争端复杂化和国际化。马来西亚与中国的国 力悬殊，自然不会在这个敏感问题上屡屡挑战中国的忍耐极限，但也没能表现出应有的 克制，更没有作出妥协的迹象。在占领南沙岛礁后，马来西亚又实施了开发和开放弹丸礁、 领导人登岛宣示“”和派出军舰“驱逐”在南沙海域执行护渔任务的中国渔政船等行为 ，目的都是为了继续其对南沙岛礁的占领和控制。

混淆法律概念，企图通过“有效控制原则”获取已占岛礁的是马来西亚政府所采取的策 略之一。有效控制原则是国际法院解决国际领土争端经常适用的基本原则之一，它是指国际 法院在权衡诉讼双方提出的进行了有效统治的证据之后，将有争议的领土判给相对来说进行 统治更为有效的一方。正是因为对与印尼产生领土争议的西巴丹岛和利吉丹岛行使了“有效 控制”，马来西亚在2002年从国际法庭的判决中获得了上述两岛的。而随后在2008年， 也正是由于“有效控制原则”，马来西亚在与新加坡的白礁岛之争中落败。从马来西亚一系 列针对南沙岛礁的行为不难看出，马来西亚是希望通过对已占岛礁实施“有效控制”而为自 己在将来可能出现的争夺中增取筹码。

如果占领南沙岛礁是出于马来西亚海上安全战略的考虑，那么这一地区所蕴藏的丰富油气资 源和海洋资源则是马来西亚争夺“”的经济目的。马来西亚当局认为，开采南沙海域的 天然资源将成为国家经济的动力，可以增加国家的收入。但前提是马来西必须确立对相关地 区的“”，否则将无法从中开采石油，因此马来西亚尤其重视南沙岛礁的“”安全 。

中国作为地区大国，处理南沙争端的态度和方式都将倍受国际社会的关注，并成为东盟判断 中国究竟是好战的强权大国还是友好的合作伙伴的重要标准。[注：吴士存.南沙争端的 起源与发展.中国经济出版社,2010:160]作为南海地区力量最强的一 方，中国应首先致力发展与周边国家的友好关系，营造安全的地区环境，保持马来西亚等东 南亚国家对中国的善意，但同时也应积极寻求海洋资源的开发，维护自身的海洋权益。