透明管理依法行政改革创新促进建筑业健康有序发展

摘要：本文分析了建筑业管理中存在的种种问题，并有针对性地提出了相关的解决对策。

关键词：建筑业管理； 问题；工程造价；政府投资；对策

0引言

近年来，建筑业及相关产业，一方面保持了继续扩展，规模屡创新高，另一方面，积极推进行业、企业的发展方向和相应的战略调整。但是也应当看到，我国建筑业企业规模普遍不大不强，抵御风险能力弱。特别是进入二十一世纪后，中国政府面临着既要与国际惯例接轨、按照国际法规准则办事，又要能够最大限度地应对保护国家利益和民族利益的重大挑战，由此对政府管理提出了新的要求。所以，尽快理顺体制、改革行政和转变职能，与国际惯例接轨，消除以往直接干预经济事务的现象，严格依法行政、办事，保护国家和民族利益，推动建筑业更好更快的发展，必然成为建筑业管理的当务之急[1]。

1 目前我国建筑业存在若干问题

（1）建筑法规不配套。随着我国建筑业和基本建设体制的不断改革，国家制定了一些相关规定和办法，起到了重要作用。但国家现行对生产的建筑产品仅有施工规范及验评标准，而在对施工操作及控制机制上，缺乏行之有效的约束法规，使人们在施工全过程中没有从根本上受到强化教育和约束。也正是由于连环性的法规不配套，很容易潜伏工程质量问题，一旦发生工程质量事故，更难直接地追查到工程监督人员、施工管理者直至操作者的责任[2，3]。

（2）建筑市场混乱。第一，违背客观规律现象非常普通。鉴于建筑业纳入市场竞争轨道，建设单位借机压低造价、压缩工期，而施工单位为了自下而上接受着种种苛刻条件，并打破常规，甚至不按建筑规范要求，集中人力物力盲目施工，埋下了很多事故隐患。第二，资金恶性循环突出。有的建设单位资金不到位就上马，而工程不到一半就迫于无奈而停工；有的根本就没有资金，让施工企业垫付；有的违规上项目，人为压低概算，或边设计边施工，资金缺口加大等等。这些问题扰乱了建筑市场秩序，给施工企业带来了沉重的负担，甚至难以为计。第三，招标和承包不规范。有的招标透明度低，对建筑队伍资质审查、考核不严；有的层层转包，以包代管；有的建设单位向施工单位强行转包项目，造成工程质量严重失控[2，3]。

（3）建筑工程造价管理问题复杂。改革开放以后，以概预算为核心的定额管理制度一度是我国工程造价管理制度的主要内容，其基本特征就是价格：定额 + 费用 + 文件规定，据此计算的价格很容易偏离工程的实际造价。与此同时，建筑工程项目从立项、设计审批到具体的施工，由于管理体制的分割，难以协调一致，也是导致工程造价管理当中存在问题的一个重要因素。很多项目对立项的工程项目缺乏前期科学的可行性研究，导致工程项目施工单位盲目投资，估算不实，编制虚假的工程概算，给后续施工中的工程造价管理带来极大的困难。施工项目上的随意性，导致相当数量的施工工程建设投资资金严重不足。工程开工后，没有充分的资金应对工程进度的动态需求，使工程干干停停，造成了相当大的浪费。一方面加大了工程的造价，拖延了施工期；另一方面，施工企业不能按期结算，形成难以解脱的三角债务链，成为难以解决的社会问题[4]。

（4）政府投资工程管理诸多问题。随着城市化进程的加快和经济社会的快速发展,政府投资项目呈现出点多面广、投入资金量逐年增大的特点。一方面政府有关职能部门的监督管理未能跟上形势发展的需要,彼此之间缺乏沟通与协调,监督标准不一,监管力度不同,尤其是有些监督部门的检查流于形式,只停留在出具处罚决定上,没有对处罚决定跟踪落实,大大削弱了监督的力度。另一方面许多政府项目投资与建设、建设与管理混为一体,行政行为直接融入工程项目的实施过程中,常常是政府直接组织项目建设,行政权力过度集中,在工程质量、财务管理、招投标等关键环节上缺乏有效的监督制约机制,政府既当裁判员又当运动员,形成了“越位”,“越位”的同时又存在着 “缺位”,最终结果是导致项目投资效益低下,严重影响工程质量。

2 加强建筑业管理应采取的对策

（1）建立和完善建设法规。建筑业是国民经济的重要物质产业部门，积极发展建筑业，既要有行业的自身建设，理顺各方面的关系，创造一个有利于建筑业发展的内外环境，又要着重在控制总量、调整结构、转变机制、强化素质上狠下功夫。只有制定一套完整的建设管理法规，才能使建筑业各个方面存在问题得到根本性控制，保证建筑业逐步走上健康发展的轨道[2,3]。

（2）整顿建筑市场。首先，要执行好建筑业管理的有关政策，严格把住立项和招投标关口。根据工程的性质、规模等，依据价格政策、计价办法、取费标准编制标书，认真审查确定标准，按照施工企业资质和实力，公平竞争，提高招投标的真实性和透明度。第二，中标的施工企业必须按合同工期、质量等级完成该工程项目。对不履行合同或连续几个工程都达不到要求的，就不允许承建新的工程或年审吊销资质证书。第三，建筑业管理部门要制定相关政策，严格控制压低工程量、压缩工期、层层转包和分包现象。第四，严格审查集体和个体建筑队伍的资质，保证其管理能力和技术水平符合规定要求[2,3]。

（3）建立健全工程建设监理化保证体系。监理部门具有代表政府监督的职能，直接控制工程的施工进度、工期、质量、工程变更、进度款的拨付和决算，对于建筑材料等也都有权监理，肩负着对建设单位和施工单位双向管理的重任。所以，建设管理监理化，是规范建筑施工的最可靠的保证。必须不断强化建设监理的功能与作用，坚定不移地走建设监理化之路。做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，也是监理部门依法行政的一项基本要求。

（4）完善建筑工程造价管理。建设工程造价管理改革涉及建筑市场各方面的经济利益关系，也将对整个国民经济改革与发展产生重大影响，因此，工程造价管理改革必须在有相应配套改革措施的基础上，积极稳妥地进行。

第一，转变造价管理部门职能，改变管理方式。招投标管理部门主要管市场、业主、设计、施工队伍的准入市场的行为，而造价管理部门则管合同的计价方法、造价条款、市场、价格信息、造价中介咨询机构和队伍等等。就目前状况看，由于我国市场经济还处在初级阶段，市场运作机制发育还很不完善，放开价格，由市场定价还须相当一段时间。但我们必须从改革、发展的角度看定额，它要符合建筑市场的发展。当前定额管理的重点应放在动态管理上。继续完善价差调整管理办法，定期材料价格信息和材差调整系数，还可定期实际工价水平，供承发包双方协调人工费补贴之用。企业可以根据自身技术装备能力和管理水平编制企业定额，参与市场竞争。今后造价管理部门更多要做的工作是对政府的价格政策的解释，协助政府制定统一的工程量计算规则，统一分部分项名称，统一计量单位，使发承包双方在工程量计算方法上有统一的术语和内涵的理解等等[4]。

第二，提高国内工程造价咨询机构竞争力。1、为解决目前工程造价咨询机构提供虚假信息的状况，国家应尽快制订工程造价咨询业的专业责任赔偿办法。为此，必须采取以下措施:（1）建立责任赔偿制度，使工程造价专业人员或机构产生错误(无论是主观或客观)后都要进行赔偿，同时也要建立专业人士或机构的“专业责任保险”制度；（2）建立行业自律机制，中价协应成立“造价工程师学会”，对出现重大错误的专业人士或机构要予以公布（类似“黑名单”制度），并在下一期注册或年检淘汰出局。2、为解决国内大多数具有垄断地位的工程造价咨询机构政企不分、责任有限的状况，国家应尽快要求各类工程造价咨询机构进行脱钩改制。并提出大多数咨询企业应实行合伙制，其责任应为无限风险型。3、拓宽工程造价咨询机构的服务域面。在监理单位中应配备一定数量的造价工程师，由他们来完成投资和合同管理的工作。这有助于我国与国际惯例的接轨。另外，各工程造价咨询机构也应主动扩大自己的服务面，真正在微观层面上为业主或委托方提供全方位和全过程的工程造价咨询与工程项目管理服务[6,7]。

第三，引入国外工程计价定价的原则和方法，加快工程造价市场化进程[27]。几十年来，以欧美为代表的发达国家，大多数采用工程量清单报价的计价模式，该模式的基础是:工程量计算规则统一化:工程量计算方法标准化;工程造价的确定市场化。实践证明，这是一种行之有效的先进的计价模式，因此工程量清单报价法，已被包括世行、亚行、非行在内的国际组织和国际上普遍应用。它与我国现行的招标、投标、报价及评标方法有较大的差别。因此，推行工程量清单评标刻不容缓，但绝不要照套照搬，这是建立中国特色的工程造价体系的核心之一，也是我国在新形势下工程造价改革迎接挑战的根本点和切入点。同时我们在大力推行建设工程竞争定价的同时，必须对政府投资工程和非政府投资工程加以区别对待并要采取不同的计价定价办法[6,7]。

第四，理顺工程造价的费用构成，加快社会保障制度的建设。按照国际通行的做法，理顺工程成本的费用构成，把一些属于生产经营成本，福利性质和工资性质等支出全部引入成本，不再由税后利润开支。目前困扰工程造价改革的最大难点在于我国现有的一大批国有大中型企业，由于历史遗留的劳保费问题，他们无法轻装上阵，无法与一些小企业或个体企业进行平等竞争。因此健全社会保障制度，有助于劳动力的流动和抑制不同行业和企业分配差距的过分扩大，对维护市场公平竞争，特别是对国有企业改革和公平参与市场竞争意义重大，它将是入世后保证社会稳定的重要因素[4,6,7]。

第五，加快全国建设工程造价信息网络的建设。目前，我国各级工程造价管理机构收集、整理和的各类工程价格信息，严重滞后于国内国际两个大市场，其手段和管理方法不适应于科学化、信息化要求，并且也不适应于国际化要求，必须加快建立全国建设工程造价信息网，主要内容包括:建设工程劳务、材料、设备价格信息系统；建设工程造价指标信息系统以及有关建设工程政策、工程定额、造价工程师和工程造价咨询机构等信息，为政府和社会投资(包括外资)或参与建设项目的各方提供信息服务，同时为我国建设工程逐步由市场形成价格创造条件[8]。

(5)加强政府投资工程管理。其主要措施如下：首先继续大力进行投资体制改革，拓宽各种投资渠道。由于中国特殊的国情所限，目前我国政府投资工程所占比例明显太高，导致政府必须投入大量的精力对工程项目进行管理，无法有效实现政府职能从微观、直接管理向宏观、间接管理的转变。因此，继续进行投资体制改革，拓宽各种投资渠道，逐步降低政府投资工程在社会固定资产总投资额中的比重，将某些行业的投资交由市场机制去解决，政府加大向教育、环保、科技等方面的投入，是政府投资工程管理体制改革的一个基本方向。其次完善发展政府投资工程管理模式[9,10]。在目前情况下，面对仍然将在一段时期内存在的大量政府工程项目，不断完善并发展政府投资工程管理模式是非常必要的。中国目前的管理水平、人员素质都比较低，不能完全满足政府工程建设的需要，因此建议可以考虑逐步放开工程建设市场，尤其是在工程管理、工程咨询方面，引进国外富有经验的公司合作进行工程管理，以推动中国政府投资工程管理水平的进一步提高，从而进一步提高政府投资工程的质量与效益。最后进一步完善政府投资工程管理的配套环境。政府投资工程的建设管理，是一项系统工程，需要各方面的配合与协作。在当前情况下，除完善工程建设管理本身的程序、方法外，对其所依托的配套环境进行进一步的完善也是必须的。如人员素质、利益的分配、金融保险市场的完善等等。这其中加强对政府投资工程参与各方人员的教育、培训，加强对政府工程管理的研究工作，是解决政府投资工程建设中存在诸多问题的根本途径。只有人员的素质提高，政府投资工程管理的各项改革措施才能落实，政府投资工程管理的水平才能有一个质的飞跃。

总之，建筑业管理改革势在必行，市场经济要求我们必须抛弃原有不适应市场经济的观念和做法，不要抱残守缺，一定要从如何有利于市场经济的发展来考虑问题、处理问题。