“穷人电价”劫富难济贫

坊间担心此番阶梯电价改革沦为涨价阶梯，最终受益者只能是电力部门

本报记者 严友良 发自上海

经过多次波折之后，阶梯电价改革即将揭开面纱。3月28日，在沈阳召开的2012年全国经济体制改革工作会议上，国家发展和改革委员会副主任彭森表示，今年将继续深化资源性产品价格改革，完善价格形成机制，其中包括今年上半年各省将陆续推出居民阶梯电价。

按照政策原本的设想，出台阶梯电价是为了合理使用资源，约束富人用电，促进节能减排。“居民阶梯电价的改革，比较好地体现了资源性产品价格的市场化改革方向，也体现了节能减排的总体要求和对收入分配关系适当调控的总体原则。”在沈阳会议期间，国家发展和改革委员会副主任彭森如此表态。

“阶梯电价”全名为“阶梯式累进电价”，因为这种电价照顾到低收入人群维持最低生活水平的用电要求，又被称为“穷人电价”。然而，不少业内人士指出，阶梯电价这项针对富人制定的政策，却可能是普通人跟着“受伤”，人们普遍担心即将落地的阶梯电价“劫富”不“济贫”，沦为涨价阶梯，最终受益的是垄断行业的电力部门。

阶梯电价全面展开

“国家的总体要求是上半年推出居民阶梯电价，各地可结合各自情况相机抉择。”在全国经济体制改革工作会议期间，国家发改委副主任彭森明确指出。

这不是彭森副主任今年第一次发出居民阶梯电价将于今年上半年在全国范围内而不是一两个省份推行的信号。

“按照要求，各地在定价的方案、思路确定后，通过听证会听取群众意见后实行。”在今年的“两会”上，他曾结合国务院的政府工作报告做过同样的表态。在政府工作报告中，总理提出，2012年稳妥推进电价改革，实施居民阶梯电价改革方案。

“从政策内容来看，居民阶梯电价是一项‘劫富济贫’的价格政策，在保证绝大多数家庭电费支出不变的情况下，提高消费电能较多的富裕家庭的电费支出。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强表示，“居民阶梯电价改革的宗旨是利用价格杠杆引导居民合理用电。”

国家发改委的依据是我国居民用电量和居民家庭收入大致皆呈现“二八”现象。数据显示，5%的高收入家庭的用电量占到居民用电量的24%，10%的高用电量家庭消费了33%的居民用电。

除了引导居民合理用电、提倡节能减排之外，在不少专业人士看来，全面推行居民用电阶梯电价还有另外的目的。“居民阶梯电价改革，电网是希望成为有效调整其输配电成本交叉补贴的重要手段。”复旦大学能源经济与战略研究中心常务副主任吴力波告诉记者。

原来，由供电成本决定，国外居民电价一般是工业电价的1.5-2倍。中国则长期对居民用电实行低价政策，带来的价差缺口主要通过提高工商业用电价格分摊成本来弥补，这即是“交叉补贴”。“推行居民电价改革根本目的就是为了纠正电力市场中上游发电部门、中游输配电部门与下游终端用户之间由于价格信号扭曲导致的供需失衡。”吴力波说。

“由于交叉补贴的存在，居民无论收入水平高低，用电统一执行低电价，等于是用得多补得多，算下来还是富人受益。”林伯强解释说，居民用电补贴在中低收入国家普遍存在，“补贴是必须的。但是‘一刀切’电力补贴是不合理的，某种程度上就是用穷人的钱补贴富人，这本身就不公平。”

缓解电力企业的成本压力，显然也是政策部门的考虑。相比于煤炭价格的连年大幅增长，电价涨幅最近几年十分平稳，这直接导致处在电力体制改革的前沿的电价改革成为了重中之重。

一份资料显示，自2004年实行“煤电联动”后，煤炭价格快速上涨了好几倍，而电价却只做过几次调整，上涨幅度不超过40%。“由于煤价近几年连续上涨，火电企业亏损严重，发电积极性受挫甚至无法维持正常发电，发电有效产能增长萎缩。”中国电力国际有限公司董事长李小琳在今年两会期间就曾抱怨过。

事实上，阶梯电价并不是个新鲜事物。早在2009年11月，有关部门就已经进行过预热。彼时，国家发改委对外公布了《关于加快推进电价改革的若干意见》的征求意见稿，并同时宣布“最快于2010年一季度推行居民用电阶梯式”。2010年10月，国家发改委再次《关于居民生活用电实行阶梯电价的指导意见》。

与此同时，地方上的试点也没有停止。自2006年起，四川、浙江和福建三省，阶梯电价的实践就已悄然进行。所不同的是，浙江和福建实行三档电价，而四川则实行着四档电价的计费方式。

然而，两次征求意见面临的争论也异常激烈，被平均、被高收入、被涨价等观点层出不穷。“决策层在居民电价调整上慎之又慎，避免推高CPI是考量因素之一。西南大旱、北方寒冷天气超长，种种气候异常现象正引发农产品涨价，宏观调控像在走钢丝。”林伯强表示这些导致2010年并未推行居民用电阶梯式。

公开信息显示，很多省市都在为阶梯电价的实施进行最后准备。在动作较快的河北省，目前，当地物价局正在对电网公司的成本进行核算。根据计划，4月份将向社会发出听证公告，5月份正式举行阶梯电价改革听证会。

寻觅合理阶梯

“居民阶梯电价的方案去年已经制定出来，并进行了公示广泛征求社会意见。在去年应对新一轮物价上涨的过程中，方案又进一步做了调整。”国家发改委副主任彭森指出。

原来，2011年11月，迫于煤电“顶牛”的困局，国家发改委宣布上调销售电价和上网电价，并强调暂时不涉及居民用电价格。但同时表示会将现行单一形式的居民电价，改为按照用户消费的电量分段定价推出居民阶梯电价，并提出会把居民每个月的用电分成三档。

第一档是基本用电，第二档是正常用电，第三档是高质量用电。第一档覆盖80%的居民家庭，第二档每度提价5分钱左右，第三档每度调高2毛钱左右，并增加了针对低收入家庭的免费档。

从现在的情况看，确定意见和之前公布的意见稿区别并不大。3月28日，国家发改委副主任彭森公布了阶梯电价的总体思路，唯一发生变化的是第三档每度电调高从原来的2毛上涨到3毛钱左右。

实施阶梯式电价的做法，在国际上早有先例。上个世纪70年代石油危机以后，日本、韩国及美国的部分地区对居民用电采取了阶梯式电价的做法，将居民用电实行分档定价，用电越少价格越低，用电越多价格越高。这样，既能合理反映供电成本，又能兼顾不同收入水平居民的承受能力。

按照设想，方案中第一阶梯电价水平低于居民生活用电实际供电成本，第二阶梯电价应反映供电真实成本，而为限制奢侈型用电设置的第三阶梯电价则高于供电成本，高出部分用以补偿第一阶梯用户没有承担的成本。

国家发改委已将阶梯式电价权限下放，要求在深入调研论证的基础上出台政策并实施。如此一来，对普通群众而言，电费是否要多掏腰包，关键取决于“第一阶梯”电量基数。如果每档电量设置过低，就会变成“普遍看涨”，而一旦电量设置过高，方案想要达到的节能目的又达不到。

第一阶梯度数怎么定，是民众争议的焦点。而先前试点的地方，四川省从2006年开始试行阶梯电价时，把第一阶梯度数定为60度，参照标准是前一年全省低保用户最高用电量为58度，在这基础上调高2度作为起步度数。而浙江省把第一阶梯度数定为50度，因为当时全省户均用电量约为50度。

“合理设置阶梯区间以及价差幅度同样考验着决策层。”发改委电价改革专家、华北电力大学教授张粒子指出。张直接参与了《电价改革方案》研究工作，目前承担《能源市场体系建设与价格机制研究》，该课题是国家能源局“十二五”能源规划重大研究课题之一。

林伯强教授也指出，如果真的达到规定的80%，老百姓的电费支出不提高，那么第一档的基数应该达到月均200度左右。如果可以实现，对于整体电价影响并不大。“对困难家庭来说，一年省下百余块，还是很可观的。”林伯强分析。

中国能源网首席信息官韩小平则提出，如果能够实现80%的居民都不受到影响，那剩余的20%也分为两档，便可以实现本次电改的目的：高耗电家庭多支付电费，来弥补能耗对于环境的影响。“大部分居民为了防止从二档变为三档就会有意识地减少过度用电，不会达到第三档，便可以通过经济手段实现居民用电的节能减排。”

“穷人电价”路有多远

因为阶梯电价模式照顾了大多数低收入群体，也被称为“穷人的电价”。

“从拿出多种方案到广泛征集社会意见；从经过听证批准实施到第一档电价不提高，覆盖居民家庭比例由中央统一确定，这项改革一路走来，尊重民意，审慎推进，体现了政府在涉及民生重大改革事项上以人为本、科学民主的决策理念。”中国能源研究会能源经济专业委员会副主任兼秘书长吴钟瑚说。

但民众仍旧担忧“穷人电价”能在多大程度上减轻百姓负担。其实，自从有阶梯电价改革这一说法以来，很多人都曾质疑其实际上就是“涨价”的代名词。

“由于一定的用电额度是‘刚性需求’，如果‘起步价’门槛太低，阶梯电价也就演变成‘电价上阶梯’了。”一位不愿透露姓名的上海徐姓居民说。

在知名时事评论员王兴栋看来，没有价格下浮也体现阶梯电价距离“穷人电价”还远。“很多披露的方案往往只提及超出部分的电价上浮，而没有提到如果出现未用足的情况是否有优惠措施。因此，阶梯电价方案的设计不仅要有上浮的部分，也应该有价格下浮优惠的部分，也就是把超收的部分回馈一些给节电居民。还有，如果家庭人数比较多怎么办？”

而令人们更担心的是，价格上浮的部分成为了电力垄断部门的“币多分”的新阶梯。

中投顾问能源行业研究员任浩宁就曾向记者提供了一组计算数据：“假设平均提价0.125元/度，按照2011年城乡居民用电5646亿千瓦时，以居民用电量30%来计算，按照新标准，电网公司能增收约212亿元。”

“电力作为垄断行业，其成本理应得到监管，实现公开透明，这是社会允许它们维持垄断地位的底线要求。否则，我们不能区分调价是合理成本的增加，还是维持或提高垄断利润的要求。”对外经贸大学能源经济研究中心专家王炜瀚说。

不过，张粒子表示，尽管“由于全球化石能源的短缺及其消耗对生态环境的不良影响，国际、国内能源价格必然会呈上涨趋势。但是，该方案仅仅是对20%家庭超出第一档标准的电量部分提高了价格水平。所以，不会对大部分居民生活产生影响”。

实际上，在专家们看来，与实施居民阶梯用电相比，实施工业阶梯用电显得更为必要。因为，目前中国居民消费的电量只占社会总用电量的很小比例，更大的用电大户其实是工业企业。数据显示，2011年城乡居民用电5646亿千瓦时，全社会用电量为46928亿千瓦时，仅占12%。