美国政府新机构如何产生

机构改革分为“急剧改革”和“渐进改革”。

布鲁金斯学会的政府改革项目已进行5年，该学会研究员威廉・盖尔斯顿和伊丽莎白・麦克艾尔文近日发表题为《机构创新：如何发生/为什么重要？》的论文，探讨政府机构创新的发生机制，以及政府机构改革对公共政策和民主的重要性。这篇报告主要聚焦于导致新机构产生的改革，而非对旧机构的改革。

盖尔斯顿和麦克艾尔文首先探讨了机构的性质以及机构改革进程艰难的原因。他们认为，机构改革分为“急剧改革”和“渐进改革”。“急剧改革”进程很快，一般由接近决策的人士主导，在决策过程中产生新机构，党派分裂程度较低。“渐进改革”因为进程缓慢、信息透明程度高，“渐进改革”经常落入党派纷争的窠臼。

两位作者对几个美国政府机构进行了案例分析。联邦存款保险公司的创立是“急剧改革”的经典案例。当时整个国家的银行系统面临崩溃，联邦存款保险公司应运而生，其创建过程具有快速、危机驱动、共识推动的特点。国土安全部则是“急剧改革”的另一个案例，它是在飓风危机时建立的。美国环境保护局的建立属于“渐进改革”，进程缓慢，自下而上推动改革。国会预算办公室、美联储处于“急剧改革”和“渐进改革”中间地。而搭建了二战后情报机构、军事、国家安全决策框架的1947年国家安全法案，反映的是长期问题。

政府的“急剧改革”方式多样。有些“急剧改革”反映了危机时刻的紧急问题，而有些则是抓住了长期问题的机会之窗；有些反映了舆论的压力，有些受到内部专家和当选政治家的驱动；有些改革有社会运动和私营部门推动，有些则由行政机构或国会推动。但有一点是基本不变的：政府基本形式的设定――特别是在议会共和体制内。改革需要克服惯性和抵抗，需要持续努力来改变现状。

“渐进改革”有很多变数。有些新机构――比如国会预算办公室和美国环境保护局运转良好，因为他们的创建者在最初将任务和运行模式设计得很到位，在内能够运转，在外能得到信任。另一种情况是在机构创立之际将任务设计得相对狭窄，几十年毋需改变，如联邦存款保险公司。第三种情况是，机构创立时任务广泛而模糊，但是有足够的弹性随着领导和环境而转变。比如，国家安全委员会的运行方式随着总统更迭而变化，取决于总统对国务院、国防部及其他情报机构的信任。

盖尔斯顿和麦克艾尔文最后提出，若机构创新系由危机驱动，那么整个国家可能得付出巨大代价。眼前美国一个紧迫的情况是基础设施的维修和现代化。如果没有新的机构来管理基础设施建设，大桥和大坝坍塌现象未来可能比比皆是。